允许农民合作社开展信用合作、培育发展新型农村合作金融组织，是党的十八届三中全会、2014年中央一号文件提出的明确要求，是未来一个时期全面深化农村改革的重大任务之一，也是广大农民群众的迫切呼声和愿望。去年以来，农业部会同银监会先后下发了《关于引导农民合作社规范有序开展信用合作的通知》、《关于引导规范开展农村信用合作的通知》，明确了合作社开展信用合作的原则和政策界限。据各地上报，截至2014年3月底，全国开展信用合作的农民合作社有2159家，合作社成员52.6万户，其中参与信用合作的有19.9万户。累计筹资36.9亿元，累计发放借款42.4亿元。一些地方 围 绕 信 用 合 作 开 展 的 有 益 尝试，已取得了良好效果。但总体上看，合作社内部信用合作还处于自发探索阶段，对信用合作的理论基础、内涵特征、运行机制等缺乏深入系统的研究，在实践中认识也不尽一致。

　　一、农民合作社内部信用合作的发展，建立在合作金融理论基础上，源自金融抑制下的农村金融供给不足

　　(一)农民合作社信用合作是农村合作金融的特殊形式

　　综合各方面的理解，本文认为，农民合作社内部信用合作是依托农民合作社，以成员信用为基础，以产业为纽带，由全部或部分成员自愿出资，为成员发展生产提供资金服务的金融业务活动。它具有合作金融的特性，以资金互助为主体业务，采用合作制治理结构，实行民主管理，不以盈 利 为 目的。但值得注意的是，它还有两个重要的自身特点：第一，它不是专门 的 金 融 机构，只是合作社内部封闭运行的一项业务活动；第二，它派生于生产合作、服务于产业发展，具有鲜明的产业性。合作社的产业延伸到哪里、成员发展到哪里，信用合作业务就可以覆盖到哪里。这两个特点，使得农民合作社信用合作与扶贫资金互助社、农村资金互助社等相比，尽管其本质都属于农村合作金融组织形式，但其机构性质、成员界限、资金来源和用途都有较大差异。

　　(二)农民合作社内部信用合作是发展农村经济的客观要求和繁荣合作社事业的现实需要

　　从我国经济社会特点和农村金融环境来看，合作社开展信用合作是三方面因素共同作用的结果。

　　从 农 村 金 融 供 给 看 ， 在 我国农村，由于正规金融机构对小农金融供给的制度偏见，形成了供给约束型的农村金融市场，农民等弱势群体被正规金融机构排斥在外，难以获得有效的金融服务。这种外部金融供给的严重缺失，倒逼农民合作社利用组织优势，通过内部信用合作来满足成员融资需求，催生了内源性的金融创新。

　　从 农 村 社 会 关 系 看 ， 我 国农村社会关系主要是以家庭为核心，向外辐射形成独特的圈层结构，圈层内信息相对公开透明，2015 年 第5 期中国农民合作社本期聚焦23属于典型的熟人社会。合作社基于业缘、地缘、血缘和亲缘关系组建，其成员往往是亲戚朋友和邻里乡亲。信用合作建立在这种关系的基础上，既能有效减少信息不对称，还能利用农户在熟人关系中的社会资本加大借贷者的违约成本，较好地避免了逆向选择和道德风险。

　　从 农 民 资 金 需 求 看 ， 我 国农业生产以小规模的家庭经营为主，农民的金融需求单笔金额小且零散，具有明显的时效性、季节性和周期性。同时，受我国现行农村产权制度约束，农户“有证”资产不足，缺乏有效抵押物，贷款的财产性责任承担能力差。农民合作社内部信用合作主要向成员提供小额短期金融服务，不要求抵押，手续简便且灵活快捷，与农民金融需求特点相适应，具有正规金融机构无法比拟的制度优势。

　　二、基层探索实践鲜活生动，农民合作社内部信用合作的运作模式初具雏形，取得了明显成效

　　近年来，一些地方和合作社顺应农民要求，开展了多种形式的实践探索。这些合作社尽管产业不同、做法各异，但其核心运行机制基本相同。

　　(一)资金源于成员入股

　　合作社用于开展信用合作的资金，主要源于内部，以成员入股的形式筹集。大部分合作社采取 资 格 股 与 流 动 股 相结 合 的 方式，资格股用于取得信用合作资格，数额较小、不能随时退股；流动股具有一定的投资性，由成员自愿缴纳、可享受盈余分红。合作社筹资时，需要考虑到成员的融资需求、自身经营能力、所在产业的特点，确定筹资的总规模和筹资频率，还对单个成员设置了入股限额。

　　(二)使用者限于本社成员

　　合作社内部信用合作都是封闭 运 行 的 ， 出 资 人 限 于 本 社 成员，获取借款的首要条件也必须是合作社成员。在具体操作上，有的合作社要求，借款人必须缴纳资格股、具有信用合作资格，资金使用对象与筹集对象完全一致。有的合作社没有资格股的限制，将资金使用对象扩大到合作社全体成员。应该说，这两种做法都有其合理性，信用合作就是为了 在 合 作 社 内 部 调 剂 资 金 余缺，帮助困难的成员解决生产资金不足问题。具体到某一个合作社，借款是仅限于出资者还是扩大到全体成员，取决于出资成员的意愿，可通过民主程序自主决定。

　　(三)资金有偿使用

　　资金的有偿使用，是信用合作的源头活水，有助于其接续发展。从调查情况看，绝大部分合作社都要求成员借款要缴纳一定的资金使用费，约2/3的合作社资金使用费率是高于银行同期贷款利率的，但基本控制在2倍以内。成员借款呈现额度小、时间短的特点，一般是5万元以下、1年以内的短期小额借款。借款的发放，多数合作社是直接发放现金，也有些合作社将其折抵成实物，还有的将这两种方式相结合。在还款时，除成员直接以现金方式缴还外，很多合作社利用为成员提供产前、产中、产后统一服务的便利条件，从成员产品销售款中直接抵扣借款。

　　(四)按照出资比例分红

　　信用合作的重要原则之一就是分红不分息。成员出资参加信用合作，同样要获得资本报酬，有一定的收益预期。合作社依据成员出资比例分配收益，实践中多采取保底分红与浮动分红相结合的方式进行。保底分红一般不低于一年期的存款利率，以保证出资成员的经济利益，增加成员对信用合作的信心。浮动分红体现了风险共担、利益共享的原则，决算时根据资金收益水平进行分配。北京、湖北、安徽、吉林等地的合作社年分红率一般超过4%。

　　(五)采取多重风险防控措施

　　据调查，凡是信用合作运行良好的合作社，都非常注重风险防范，建造了多重防护网和防火墙。可以概括为“三严格”：一是 严格 业 务 管 理 ， 建 立 互 保 联保制度，成员借款需要1个以上的出资成员提供书面担保。少数合作社对于大额借款还有特殊规定，除信用担保外，有的还需要提供一定的抵押物。合作社对借款使用情况进行全程跟踪，确保专款专用。对借款逾期未还的，根据不同情况区别对待，采取相应的 约 束 措 施 ： 对 确 有 困 难 的成员，给予一定的延展期；对故意拖欠的成员，由担保人代为偿还，在加罚息的同时降低信用等级，并要求几年内不得借款，必要时给予曝光。二是严格财务管理，建立了专门的信用合作财务管理 制 度 ， 设 立 了 风 险 金 或 备用金制度。在银行开设了专门账户，对资金进行专户管理。三是严格成员信用管理，建立信用档案，记录成员借款还款信息，对成员信用进行评级，将其作为审核借款的重要依据。

　　实践表明，只要合作社依托良好的产业基础，遵循内部性、成 员 制 ， 根 据 成 员 需 要 筹 集 资金，自主开展信用合作，其风险就可控，并且在发展农业生产经营、增强合作社服务功能、完善农村合作金融等方面都发挥了很好的作用。

　　一是缓解合作社成员发展生2015 年 第5 期中国农民合作社本期聚焦24产 的 资 金 困 难 ， 增 加 了 成员 收入。农民合作社信用合作通过简便快捷的借贷方式，满足了成员的短期资金需求，使困难成员有资金购买生产资料与扩大生产规模，增加了成员家庭经营收入。截至2014年3月底，开展信用合作的2159家合作社，平均向成员发放借款67.3笔，每笔2.92万元。

　　二是推动合作社主导产业发展，拓宽了合作社服务领域。合作社通过信用合作帮助成员发展生产，促进了农业生产经营的专业化、规模化，培育壮大了合作社的优势主导产业，丰富和完善了合作社的服务功能。

　　三是增强农民信用意识，加快了农村诚信体系建设。合作社开展内部信用合作，给参与信用合作的成员带来了可观的经济效益，增加了成员对信用合作的认可度，进一步培养了成员的信用意识。同时，信用合作业务的开展，合作社为成员建立了信用档案，使成员不断积累了信用，为农村信用体系建设营造了良好的社会氛围。

　　四 是 创 新 合 作 金 融 组 织 形式，丰富了农村金融供给。合作社开展信用合作，融专业生产服务与资金互助服务于一体，资金支持与产业发展紧密结合，更具经济实效，更受农民欢迎。这种建立在产业链上的信用合作，是农村信用社、农村资金互助社、扶贫资金互助社之外的又一种金融组织类型，是对农村合作金融组织形式的重大创新，丰富了农村金融供给方式，拓宽了农民融资渠道和途径。同时，进一步培育发展了农村合作金融组织，补齐了我国合作金融发展的短板，为我国加快构建政策性金融、商业性 金 融 、 合 作 性 金 融 相 互 补充、相互促进的农村金融体系奠定了基础。

　　五是促进农村各类金融组织的 良 性 竞 争 ， 激 发 了 农 村 金 融市场的发展活力。合作社信用合作业务的开展，加快了农村金融市场主体多元化发展，动了农村金融机构的“奶酪”，使其感受到巨大的现实压力，促使他们放下架子、平等对待农民，倒逼其创新金融产品，改进服务方式。这在农村金融市场上产生了“鲶鱼效应”，优化了金融机构的竞争生态，是深化农村金融市场化改革的有效举措。同时，随着开展信用合作的合作社数量逐步增加，资金规模不断扩大，也对民间借贷尤其是高息借贷产生了挤出效应，降低了农民借贷成本。

　　三、农民合作社开展信用合作既面临诸多制度障碍，又囿于自身条件限制，亟需有效破解

　　从外部看，农民合作社开展信用合作的制度环境不够完善，发展氛围需进一步营造。困难主要来自三个方面。一是法律地位缺失。现行的《农民专业合作社法》未涉及信用合作，目前仅有一些地方性法规有相关规定，缺少国家层面的法律保障。二是监管责 任 不 明 。 中央多次强调要发展信用合作，但都是原则性要求，没有明确监管部门、没有制定统一的规范办法，某种意义上说，合作社内部信用合作还处于监管的“真空”。三是社会认知不足。一些地方和部门对信用合作的性质缺乏正确认识，担心重蹈农村合作基金会的覆辙，一朝被蛇咬十年怕井绳，不愿也不敢开展这项工作。有的地方还将信用合作视为非法集资，不管运行是否规范，一律打压。

　　从内部看，部分合作社开展信用合作的经济基础尚显薄弱，管理运行不够规范。合作社是信用合作的活动载体和组织基础，是信用合作存在与发展的根本。没有运行良好的合作社，信用合作就是无源之水、无本之木。目前，大部分合作社自身还存在明显差距。一是 资 金 不 足 。 合作社以农民为主，是弱势群体的联合，成员普遍没钱，筹资有很大困难。合作社又是同类产业的联合 ， 成 员 产 业 基 本 相 同 ， 生产用款时间也较为集中，加剧了资金的不足。二 是 人 才 缺 乏 。 信用合作涉及资金筹集、使用、管理，流动性、风险性、专业性较强，需要专门人才。合作社本身就缺乏相应人才，懂得金融业务的人才更缺乏。三是 不 规 范 。这主要表现在两个方面：一是合作社自身运行管理不规范，开展北京奥金达蜂产品专业合作社开展信用合作，帮助成员发展生产，2014 年生产蜂蜜 2130 吨，实现销售收入 2700 万元。2015 年 第5 期中国农民合作社本期聚焦25信用合作先天不足。二是合作社对信用合作的运行机制和规律理解不深，在操作上存在不规范的问题。有的没有很好坚持民主管理，遇事不与成员商量；有的贪大求多，认为盘子越大越好、资金越多越好，超出了自身的经营能力；有的以承诺固定回报向社会吸纳资金，追求更大经济利益对外开展投资，给信用合作带来了风险。此外，社会上也有一些个人或团体假借“合作社”名义高息揽储，变相开展非法存贷业务，涉嫌非法集资，扰乱了农村金融市场，严重损害了合作社信用合作的声誉。

　　本文认为，合作社的内部信用合作作为一种新机制，遇到一些新问题在所难免，有质疑也是正常的，不能一有问题就一棍子打死。对合作社开展信用合作，中央要求是明确的，态度是一贯的，并强调将其作为培育发展农村合作金融组织和构建新型农业经营体系的重要举措。

　　四、需要重点研究的几个问题

　　信用合作的对象是资金，是特殊商品，流动性、趋利性和非理性较强，风险较大，必须慎之又慎。笔者感到还有几个问题，需要我们深入研究与思考。

　　一 是 关 于 信 用 合 作 风 险 防控 。 风 险 问 题 是 各 方 关 注 的 焦点，也是制约信用合作业务健康发展的重点问题，必须加强制度建设 和 顶 层 设 计 ， 抓 好 源 头 控制、过程监管。一是审批问题，合作社开展信用合作是否经过审批、谁来审批、审批的依据等方面，需要进一步研究，把好入门关；二是监管问题，中央对这一问题也多次强调，要落实地方政府的监管责任。具体由哪些部门负责日常监管、加强监督指导，形成自下而上、分工明确、密切协作的监管体系；如何制定契合资金运行规律、符合合作社自身特点的科学合理、监管有效的管理办法；三是风险防控问题，要厘清信用合作潜在风险的关键节点，从资金筹集到使用、从业务申请到资格取得、从内部管理到外部监督，建立有效管用的内控外防制度，构建全方位、多层次的风险防控体系。

　　二是关于联合社信用合作。与单个合作社相比，联合社成员更多、规模更大、产业多元，资金需求更强。联合社开展信用合作，好处是资源更丰富，便于资金的筹集、调剂和错峰使用。不足的 是 ， 联 合 社 大 多 跨 区 域 经营，成员之间信息交流不充分，弱化了信用基础，造成一定的风险隐患。我们要根据联合社的运行特点，研究提出有利于促进联合社信用合作健康发展的监管制度。

　　三 是 关 于 资 金 使 用 费 。 资金使用费如何合理确定，需要结合产业特点、经济发展水平、当地融资环境等因素来综合考量。如果标准高了，会提高成员的借款成本，增加他们的经济负担，导致部分成员贷不起款或不愿意贷，难以实现信用合作的政策追求。如果标准低了，又会影响出资者的预期收益，降低出资者积极性，最终造成资金来源枯竭，信用合作开展不起来。如何找到两者之间的利益平衡点，保护好出资和借款双方的经济利益，是一个值得研究的关键问题。

　　四 是 关 于 发 展 方 向 。 在 调研中笔者切身感到，一些合作社开展信用合作的积极性很高，确实取得了多重作用，实现了多种功能。但是，有的合作社信用合作发展到一定阶段，冀望转变为资金互助社或者村镇银行。一些农民也简单地认为，中央允许合作社开展信用合作，就是允许农民自 己 办 银 行 ， 因 而 也 刺 激 起了 一 批 农 村 “ 能 人 ” 的 冲 动 和欲望。这是非常危险的信号。本文认为，合作社信用合作必须根据自身需要和经营管理能力适度开展，不能盲目扩张、追求大而全。我们坚决反对脱离产业基础而单纯搞资金运作，否则就是空中楼阁、镜中水月、昙花一现。如果都办成银行了，那方向也就跑偏了。如何找准信用合作的发展方向，这是一个重大课题。需要深刻汲取农村合作基金会的经验教训，在实践中进一步探索，充分发挥信用合作的制度优势，找准功能定位，加强宣传引导和农村 合 作 金 融 知 识 的 普 及 与 培训，将其培育发展成为新型农村合作金融的重要组织形式。

　　今年，我们将按照2015年中央一号文件关于稳妥开展农民合作社内部资金互助试点的要求，在发展新型农村合作金融组织工作领导小组的统一部署下，配合银监 会 等 部 门 选 择 一 些 管 理 民主、运行规范、带动力强的合作社开展试点工作，出台相应的监管办法。

　　(本文系农业部经管总站副站长、中国农村合作经济管理学会秘书长赵铁桥同志于 2015 年 3 月 1 日在中国农村合作经济管理学会第六届理事会第三次会议暨学术研讨会上的发言，发表时略有修改)