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Q1：4月9日发布的《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》中提出，“城乡建设用地指标使用应更多由省级政府负责”。用地指标的审批权放到省级政府，会对未来土地资源配置、产业布局，特别是城市群发展带来哪些影响？
黄奇帆：中央这一次关于要素市场改革的决定，是非常重要的。我们国家的基本国情，人均耕地、优质耕地以及后备的耕地资源很少。长期以来，随着人口不断增长，城镇化、工业化对土地的挤压、对耕地的占用比较多，国家也因此出台了相关政策。控制建设用地的规模，确保耕地红线，成为保障国家粮食安全根本出发点和重要的战略举措。
2014年，国务院提出要进一步调整户口迁移政策，统一城乡户口登记制度，到2020年努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。2019年，中办国办印发的《关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的意见》，要求全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制，全面放宽城区常住人口300万到500万的大城市落户条件，完善城区常住人口500万以上的超大特大城市积分落户政策。2020年，中共中央、国务院发布的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》进一步指出，推动超大特大城市调整完善积分落户政策，探索推动在长三角、珠三角等城市群率先实现户籍准入年限同城化累计互认。
可以看出，我国的户籍制度在逐步放宽，当前大城市落户条件已全面放开。全面放开大城市落户限制，意味着劳动力可以自由流动，不再受到户籍门槛的严格约束，也不再受到社保、医保等属地化福利的掣肘，这无疑将会加剧城市之间的人口流动。
户籍制度改革的几点建议
这两年，中国经济基本面有两个重大变化：一是经济转型升级的迫切性日益严峻，高新产业以及支撑这些产业的人才储备显得至关重要。二是人口生育的形势、劳动力人口的形势、老龄化的形势均遭遇前所未有的拐点之变。在这种背景下，谁能拥有更多高素质人才，谁能吸引更多年轻劳动力，谁就拥有更加美好的未来。这正是各地抢人大战爆发的背景所在，也是深圳、武汉、沈阳等地出台人才落户政策的原因所在。户籍放开已是大势所趋，城市吸引力提升也是必然。从当前城市情况来说，不同等级城市由于就业吸纳能力、公共服务水平等存在差异，对非户籍人口的吸引力也会有高有低。随着人口城镇化率不断的提高，三四线城市现有的公共服务资源会受到一定的冲击，不仅是数量也包括质量。因此，在推进户籍制度改革的时候，要把握好几个方面。
第一，应注意把握户籍制度改革的五项原则：
一是明确对象。应该是以在城镇稳定就业并有固定场所居住的农民工为主。也就是说不要把没有工作的流动人口过分地吸引为户籍落户对象。
二是保障到位。农民工转户以后，应该有就业、养老、医疗、教育、住房五个方面、“五件衣服”一步到位，享受城市居民的同等待遇。现在事实上是有区别的。比如医疗保险，城市居民企业缴交1000多元一个月，农村的农民工可能只缴交了三四百元。农民工子女读书跟城市居民子女读书保障也有所不同。
三是农村权益自主处置。农民工转户以后在城市立足未稳，从保护其权益出发应尊重其意愿，允许其保留农村的承包地、宅基地和林地，也就是农村的“三块地”，是他的资源、有价的财产，在这个意义上，尽管资源是集体所有权，但是使用权归农户，农户哪怕进城了，这三块资源应该允许他自愿保留，这是一个很重要的制度设计，在制度设计上要提供保留、流转、退出等多种选择，以公平的方式来进行市场化的选择。
四是合理分布。通过科学设置落户的条件，引导转户的居民、农民工在大城市、中等城市和小城市按4:3:3的比例梯次分布，既避免人口过度向大城市集中，也防止小城镇就业和社会管理不堪重负。“4:3:3”就是说，差不多有2亿多的农民工要落户，其中40%可以在五百万人口以上的大城市落户，30%在中等城市落户，还有30%在小城市、区县城里落户。这样合理梯次的分布，使得各方面相对均衡。
五是建立政府、企业、社会长周期共担的成本机制。大家经常有一种恐惧心理，认为一个农民工在城里落户，平均要消耗十万元以上的成本。这个账十几年前就这么说，现在也是这么说，这个账大体算的是对的。按这笔账来算，两亿多农民工差不多会消耗30万亿元的落户成本。许多城市管理者一听到30万亿，就吓得不敢落实农民工的户籍制度改革，其实这属于杞人忧天，没有真正算过账。
首先，农民工这个十几万成本，并不是完全由政府来承担的。里边有40%的成本是由招聘农民工的企业来承担，比如养老、医疗或者其它的一些负担。还有30%是农民工家庭自己承担，过去十几年在城里的这些农民工都是自己在承担。还有30%是政府必须承担，比如一些基础设施、公共设施的建设、配套。但实际上，农民工哪怕不落户，只要他们在城里活动，那么这些公共设施、基础设施，政府就已经在承担了。
所以，这个承担的比例是可以按照“4:3:3”客观地分解的。其次，这种“4:3:3”的任务并不是一年完成的，农民工在这里工作十几年、二十年、三十年，这个任务至少可以分解到15年以上。也就是说这30万亿是15年来承担，一年承担2万亿，这2万亿再按照“4:3:3”的比例来分摊，各个方面是完全可以承受的。
第二，科学规划建设城市群，培育城镇体系。城市群是人口大国城镇化的主要空间载体，北美、大西洋沿岸的城市群，五大湖的城市群，日本太平洋沿岸的城市群，都是这些国家经济社会发展的火车头。我国过去30多年的高速发展，也得益于长三角、珠三角、京津冀几大城市群的带动。最近讨论的长江经济带，从规划角度讲，也有一个依托长江黄金水道，构建大都市连绵带的问题。考察这些城市群或者大都市连绵带，一般有四个基本特征：
一是城镇化水平较高,城镇化率都在70%以上。
第二，大中小城市规模协调，相邻等级的城市人口比例大多在1:5以内。也就是说，如果大城市有1000万人口，那么第二层级的城市可能是500万或者200、300万，也就是1:3、1:4，不会出现一个大城市1000万人，相邻的第二层级城市却只有100万或者50万。这个道理就像一个大齿轮无法和一个极小的齿轮啮合，大齿轮、中齿轮、小齿轮是一个组合，现在城市群都有这样一种合理的配置组合。
第三，是以交通为重点的基础设施网络完善。各城市之间的交通便捷，信息畅通。
第四，城市功能布局合理，分工明确，产业优势互补。我们推进城镇化应当以构建城市群为目标。积极培育包括特大城市、大城市、中小城市的城镇体系，促进城市之间基础设施互联互通，产业功能互补。最后，从长远来看，户籍制度放开已经成了必然的趋势。但是短期内还不应该完全放开，应有一个循序渐进的过程。北京、上海等人口已经超过2500万的超大城市，暂时更不宜完全放开。
Q5：今年1月1日实施的新《土地管理法》在改革土地征收制度方面有多项重大突破，接下来在具体的实施过程中还应该注意哪些问题？
黄奇帆：的确，这次改革对土地征收采取了许多新的办法。
我国土地征收制度沿革
今年1月1号实施的新《土地管理法》，进一步完善了我国土地征地制度，这个改革成果的取得不是一步到位，一蹴而就的，也不是一帆风顺，而是在几十年的改革进程中不断探索、总结发展中形成的。要想准确地理解和把握新《土地管理法》征地制度改革方面的一些内容，需要了解和回顾我国征地制度改革的历史。这段改革历史基本上可以分为三个阶段。
第一个阶段，土地改革和集体化的时期。新中国成立以后，政府面临错综复杂的革命形势，初步摸索并很快建立了一套土地征收制度。在历经了集体化时期土地权属关系调整后，在改革开放前很长一段时间发挥了重要作用。
第二个时期，改革开放初期，党的十一届三中全会以后，我国实施改革开放政策，经济和社会制度发生了较大转变，土地供给逐步成为服务国家重大建设项目和市场主体建设发展的重要保障。征地制度也在市场经济的逐渐发展中不断改革推进。纵观改革开放40多年来征地制度的演变历程可以看出，在改革开放初期，我们以解决征地代价高，降低国家建设成本为主要出发点，来修改宪法制定土地管理的法律法规，确立征地制度的框架。
1982年，国务院公布了《建设征用土地的条例》，1986年又制定了《土地管理法》，在一定阶段的土地管理当中发挥了重要作用。总体来看，这一阶段土地征用的突出特点是，政府并非征用土地行为直接实施的主体，而是处在用地单位和被征地人之间，对用地人提出的方案进行审批，并监督实施。具体的补偿安置工作也是由用地单位和被征地人之间协调解决。这种做法虽然赋予了用地单位和被征地人之间更大的自主性，但并没有充分体现征地权必须由国家实施的法律规定以及征地必须符合公共利益这两大要点。在一定程度上造成了征用土地透明度差、侵害农民权益的行为不断发生。
第三个阶段是1998年修改《土地管理法》开始一直到2018年。随着市场经济的不断发展，乡镇企业和开发区建设客观上助推了乱占耕地、违法批地、炒卖土地的风潮。为解决这些问题，中央于1998年修订了《土地管理法》、《土地管理法的实施条例》。这次修订对土地管理方式和土地利用方式进行了重大变革，是土地管理思想发生根本转变的集中体现，确立了我国土地管理的基本法律制度。与1986年的《土地管理法》相比，1998年修订后最大的变化是，政府在征地过程中从后台走到了前台。在土地征用过程中，用地单位只需要向政府提出用地申请，而不需要与被征地人直接接触，由政府判断是否符合公共利益后，启动征收程序，市县政府既要向上级政府申请征地，还要具体负责补偿安置工作。这种重大改变真正体现了征用土地是一个国家行为，只有国家为了公共利益的需要，才可以对农民的土地进行征用。
但是，1998年的新法去掉了旧法中的一些保护被征地者的条款，增设了一些不利于被征地者的条款，使得征地制度发生了一些转折：
一是在征地范围上明确扩大了征地的合法范围，但没有对公共利益概念进行界定。而且放弃了公共利益的抽象内涵。一项建设是否出于公共利益本是可以讨论的，但经过1998年修法以后，明确了凡城市建设需要，占用农民集体土地的不用再判定该项建设是否为了公共利益就可以征地。
二是在征地的程序上不再与被征地方商定征地方案，签署征地协议。1998年的修法筛出了评议和协商的条款，征地面积，补偿安置方案等都由政府单方面确定，也不再与农民签协议。
三是在争议解决的机制上明确规定，征地补偿安置的争议不影响征地方案的实施。这意味着政府单方面确定征地方案后，不管被征地的农村集体经济组织和农民对征地补偿安置方案有没有意见、有什么意见，在争议解决之前就可以强制实施征地。
新《土地管理法》的修订与实施
这一次《土地管理法》的修订实施，应该说解决了上述问题。进入新时代，随着工业化和城镇化进程的不断推进，现行的土地制度与社会主义市场经济体制不相适应的矛盾日益突出，主要体现在：
一是土地征收制度不完善，因征地引发的社会矛盾积累较多。
二是农村集体土地权益保障不充分。农村集体经营建设用地不能与国有建设用地同等落实、同权同价。
三是宅基地的取得、使用和退出制度不完整，用益物权难以落实，土地增值收益分配机制不健全，兼顾国家、集体、个人之间的利益不够。
因此，国家启动了本次《土地管理法》的修订，并于今年1月1日起实施。新《土地管理法》的重点，是贯彻落实党中央、国务院最近几年来关于征地制度的一系列改革精神，在总结四点经验和多年来征地制度改革试点的基础上，在改革土地征地制度方面做了多项重大的改革突破。
一是首次对土地征收的公共利益范围进行了明确的界定，这是十分重要的一件事。《宪法》和《土地管理法》都规定，国家为了公共利益的需要可以对土地实施征收或者征用给予补偿。但原法没有对土地征收的公共利益范围进行界定，因为集体建设用地不能进入市场使用，土地征收成为各项建设使用土地的唯一渠道，导致征地规模的不断扩大。被征地农民的合法权益得不到有效保障，影响社会稳定。
二是明确征收补偿的基本原则是保障征地农民的生活水平不下降，长远生计有保障。原来的《土地管理法》按照被征收土地的原用途给予补偿，按照年产值倍数法确定土地补偿费和安置补助费，补偿标准偏低，补偿机制不健全。
第三，改革土地征收程序，将原来征地批准后公告改为征地批准前的公告。建立征地报批前的调查、评估、公告、听政、登记、协议制度，征地前先开展征收土地的现状调查，再进行社会稳定的风险评估，拟定征地补偿安置方案并公告。公告内容包括征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等，公告的时间不少于30天，倡导和谐征地。征地报批前，县级以上的地方政府必须与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿安置签订协议。
总的来说，新《土地管理法》集中体现了以习近平同志为核心的党中央改革土地制度、严格耕地保护的重大决策部署，始终把土地问题作为关系经济和社会发展布局，国家长治久安，中华民族永续发展的大事来抓。这一轮修改破除了长期以来农村集体经营性建设用地不能与国有建设用地同权同价，同等入市的制度性障碍，改革完善了农村土地征收的制度，重新划分了中央和地方的土地审批权限，明确了国土空间规划的法律地位，加强了对耕地，特别是永久基本农田的保护，对我国土地管理制度乃至整个国民经济、社会发展产生重大影响。
Q6：自然资源部官网4月23日发布了一则通知：重庆市拓展地票生态功能作为一个成功的创新案例，入选了自然资源部的首批生态产品价值实现典型案例，并被印发推广到全国各省市自治区，供各地学习借鉴。这代表了国家自然资源部对2008年启动的重庆地票改革试验成果的高度肯定。重庆地票改革试点跟《意见》提到的“完善城乡建设用地增减挂钩政策”，二者之间有什么联系？
黄奇帆：重庆地票的这个操作已经实施12年，这套方案思路完全符合中央现在关于城乡之间土地增减挂钩、占补平衡的思路。重庆在当时提出这个方案，是在得到国家领导和部门支持后展开的。
重庆地票的四个特点 这套方案总的来说有四个特点：
第一，把农村闲置的宅基地，或者原来乡镇企业闲置的厂区，或者原来的粮食仓库等等，在农户自愿的前提下，复垦为耕地以后，政府给予地票。由国土部门专门验收这块耕地是否合格，是一等还是二等耕地性质，然后给予地票。
第二，重庆市搞了一个土地地票交易所，地票可以在交易所挂牌拍卖。城里的房产商每年开发房地产，原本可能需要征用几万亩耕地，这种征用是要报告给国土资源部，批准以后才能实际发生征用。现在国土部同意，只要开发商在地票交易所购买了地票，就可以按规划在城郊结合部征用相应亩数的土地。这样就实现了农村减少N亩的建设性用地，增加了N亩的耕地，城市就征用了N亩耕地，增减挂钩。总体上，城市在发展过程中没有增加农村的耕地征用。这样就保证了在·5年、10年房地产的开发过程中，重庆的3400万亩耕地始终不会减少，同时又保证了城市的房地产开发用地，有足够的市场资源予以平衡。
第三，怎么分配呢？假设一亩地的地票是20万，首先是按照土地集体所有权的原则，复垦为耕地的这亩地，其所有权归集体组织。其次，地票买卖产生的20万元，先要扣除1.5万到2万元的复垦成本，实际所得可能是18.5万元。这18.5万元的85%归农民，15%归集体组织，同时集体组织还得到了这一亩耕地，十几年来，重庆的农户和集体组织，对于这种分配方式都很满意。
第四，地票的运作完全符合国家农村管理、农地管理的三个规则：
首先，土地是集体的，不能在土地改革的过程中把集体所有权的性质废除，要捍卫集体所有权这一底线。
其次，土地改革过程中产生的利益，大头要给农民。因为这个土地的用益物权是农民的，在这里要从根本上保护农民的既得利益。
最后，土地的用地性质不能改变。始终保持重庆市耕地总量没有减少，建设性用地的总量没有增加，而且这一个增减挂钩、占补平衡的过程，是先补（耕地）后占、先增（农田）后减的过程。
重庆地票带来的益处 地票的推进带来了什么好处呢？
第一，宏观上使得重庆的房地产发展、城市的发展不受土地指标的限制，能有比较充分的发展。刚才说过，城市的土地管理在过去的二三十年中是额度管理。比如在重庆，国家一年给了15万亩征地指标，但重庆这个直辖市有大量的农村，在城市化的过程中要修铁路、修公路、修机场、修港口，基础设施用地占了一大块，造学校医院、搞工业开发区又要占一大块，农村在发展过程中自己的建设用地也要占一大块，这些都是比较刚性的，以至于城镇房地产开发用地往往就会不够用。有了地票供应以后，重庆这十几年每年地票的供应量平均在3万亩左右，这3万亩就是专门供应给重庆的房地产开发商。
总而言之，通过地票制度，土地供应就能比较有保障，房地产的价格也能比较合理。这十几年，重庆的房价基本上相当于6至7年的家庭收入买一套房，没有出现20年、30年甚至40年家庭收入才能买一套房的状况。大体上房价增长和地价增长是平衡的。整个房地产价格和GDP增长以及居民年收入的增长基本上是同步的。这其中，土地供应的保障发挥了很重要的作用。因为所谓高房价，很大程度是因为土地供应的不足，带动地价涨了1倍，房价也会跟着涨1倍。所以从这个意义上来说，地票起了一定的作用。
第二，十几年来，重庆的城市发展比较快，总计征用了200多万亩地。但是重庆的耕地在十几年前是3400万亩，现在甚至还有所增加，大体是3500多万亩了。为什么耕地没有减少，城市也扩张了？是因为尽管城市发展扩张了200多万亩，但农村建设性用地转化为耕地，也增加了200多万亩耕地。农村的建设性用地减少了200多万亩，一方面是地票平衡了八十多万亩，另一方面农村的耕地占补平衡，也平衡了一百多万亩。所以总的来说，建设性用地增减挂钩加农村土地异地复垦占补平衡，使得重庆有效保障了城市化过程中宏观的增减挂钩、耕地平衡。
小结
200年来，全世界的城市化过程并不是简单的城市土地扩张、农村耕地减少的过程。事实上，城市化过程是农村土地耕地增加的过程。因为农村中每个农民、每个农户人均占用建设性用地差不多是300平方米。农民到了城里后，在城里不管是交通、学校、医院还是工厂、住房，所占的地一般是人均100平方米。所以，1亿农民进城，城市地区要增加1万平方公里，理论上农村可以减少3万平方公里建设性用地。一进一出，城乡建设用地相抵之后，可以净增加农地2万平方公里。当然，这是一个理论上的数学计算，但在实践操作中，至少农村的土地不会减少、农村的耕地不会减少，增减挂钩以后会大体平衡，甚至农村的耕地还会比城市的建设用地增加得更多，这是一个基本的概念。
而我国农民工这20多年来是“两头占地”。理论上，农户进城后不管是变成了户籍人口还是常住、流动，总之只要在城里，就会增加公共设施、基础设施等城市用地的扩张。而农村他们又没退出，实际上是“两头占地”，所以就会出现中国每年800多万亩耕地被征用，十年征用了8000多万亩。加上一些地方可能不规范，征用了也没报告，所以实际上我们每十年要减少一亿亩左右的耕地。改革开放40年来，我们从1980年的24亿亩耕地到如今的20亿亩耕地，一共减少了4亿亩，也就是每十年减1亿亩。这就提出了一个严峻的问题：中国的城市化过程还在继续发展，但18亿亩耕地红线必须守住，因为这是中国人的饭碗所在，怎么解决这个问题呢？中央这一次提出了新的《土地管理法》的改革、提出了土地要素市场化改革。这个改革一是简政放权，把土地的具体征管权力交给省级政府，让八个沿海省市进行永久性耕地调整的特殊试验。二是城乡建设性用地增减挂钩和城乡之间占补平衡的管理，从区县管理、地市管理、省区管理扩大到全国调剂管理，这些都会给改革开放、城市发展带来巨大的红利。
第一，是耕地得到保护。相信在这一改革的推进下，中国现存20亿亩耕地不仅不会减少，十年、二十年以后可能还会有所增加，变成21亿亩、22亿亩。
第二，农民、农村是最大的受益者。在跨地区占补平衡，跨地区建设性用地指标、交易、市场资源配置的情况下，每年可能有几十亿、几百亿来自发达地区的土地指标购买资金，转入至内陆有关省市。通过这样的调剂，就等于为内陆地区，特别是贫困地区的农民争取到一笔宝贵资金。
这笔资金不是财政性划拨，而是市场资源配置产生的红利。所以我认为，这一次土地改革的伟大意义不亚于80年代农村承包制改革。在邓小平的领导下，80年代那场改革推动了亿万农民致富，释放了亿万农村劳动生产力。这次改革也不亚于90年代初的土地批租市场改革。在党中央、国务院领导下，那场改革推动了整个中国的城市化进程。至2018年，中国31个省的土地批租总收入达到30多万亿，这笔资金极大地推动了中国数百个城市基础设施、公共设施的发展。没有这笔资金，现在中国城市的现代化、基础设施的改善就是不可能的。当然，房地产商和各个建设单位花了30多万亿买了这些地以后，也要进一步投入上百万亿的房地产开发，这也是城市面貌改变和城市化进展中的一个必然需求。
今年开始的新《土地管理法》的实施，以及这次土地要素和劳动力要素市场化配置改革，会在今后数十年产生几十万亿级的红利，必将推动中国城市化和农村现代化更好地发展。