十四五规划下城投企业转型的发展方向和商业模式优化新思维
城投企业是指全国各大城市的政府投资融资平台，全称为城市建设投资公司，简称“城投”。城投类企业起源于1991年，当时国务院为了进一步拉动国民经济的发展，提高城镇化水平，以城市效应激发更大经济活力，提出对政府投融资体制进行新一轮的改革，其中一项重要举措就是要求地方政府不再直接负责基础设施的投融资建设，通过改制或新设公司，引入现代化企业管理制度，提高资金使用效率。在此背景下，全国开始普遍设立政府投资融资平台，城投类企业应运而生。但是，随着城镇化改造阶段性完成，大量城投类企业面临无新债可用，旧债偿付压力骤增的局面。为偿付债务而进行的多层嵌套、结构复杂的非标融资增加了地方政府的隐性债务，2014年，为有效控制地方政府债务，提高经济发展韧性，降低系统性风险，国家先后出台了43号文、新预算法，城投企业依托地方政府信用背书进行融资的模式自此终结。接着，以疏堵结合为原则，财政部等四部委发布了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知（财预[2017]50号）》、《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知（财办金[2017]92号）》和《关于进一步增强企业债券服务实体经济能力严格防范地方债务风险的通知（发改办财金[2018]194号）》等政策，进一步规范了城投公司企业债券的发行，倒逼城投企业在新形势下不得不向市场化转型。那么，在十四五规划下，城投企业在转型过程中，应当朝着什么方向发展？新型业态又将怎么组合，并将割舍哪些相关业务？产业链怎样延伸？应构建怎样的商业模式？企业又该选择怎样的转型路径才能探索适合自身发展的产业发展道路呢？带着这些问题，为了深入剖析城投公司转型发展的前世今生，以及不断变化的宏观政策及发展规律,通过重新定位政企关系、发展混合所有制企业、推进运营模式创新以及聚力挖潜降本增效等路径,实现国有资产经营模式创新，笔者在2019年12月份对城投行业各省市、自治区和直辖市的390家企业进行了深入的摸底调研。下面，笔者以调研的390家城投公司转型探索为案例支撑，对十四五规划下城投企业转型的发展方向、业态组合及路径选择的进行具体的阐述。
一、当前城投企业的发展现状与存在问题。早期的城市基础设施建设均依靠于财政的直接投入，资金来源除国家划拨资金外，主要是地方财政收入。随着城市基础设施建设的快速发展，城市基础设施建设资金来源与超常规快速增长的投资需求极不匹配，建设资金出现较大缺口，地方政府财力无法承担。1991年，随着政府新一轮投融资体制改革的深化，国家相关政策规定，城市基础设施建设具体活动须按照公司制运行，地方政府不能再直接实施具体工作，为有效筹集城市基础设施建设资金，我国各大城市均成立了城市基础设施建设政府投融平台，即城投公司。根据《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知（国发〔2010〕19号）》文的定义，地方政府融资平台是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。根据《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理问题的通知的相关事项的通知（财预〔2010〕412号）》文的定义，融资平台公司是指由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体，包括各类综合性投资公司，如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等，以及行业性投资公司，如交通投资公司等。城投公司在经营中承担着政府投资项目的融资任务，并使用财政资金偿债，或其负责的政府投资项目的融资由政府提供直接或间接担保，被普遍视为地方政府的融资平台。为增强城投公司筹融资能力，地方政府将供水、供气、道路、桥梁、土地等城市基础设施、财政资金、特许经营权等无形资产注入到城投公司，使城投公司资产规模和现金流均达到融资标准，再辅以政府承诺、担保，实现多渠道融资，并将筹集资金用于城市基础设施建设等项目。2008年6月份以来，在国家40000亿元投资政策的刺激下，各家商业银行均积极参与国家重点项目和基础设施建设，为项目提供贷款，各地城投公司真正繁荣起来。城投融资平台的建立、政府资源的资本化（土地资本化、政府支出资本化）是原有体制框架下城市发展的必然选择，也是对政府资源利用方式的创新。城投公司作为地方政府性债务融资的主渠道，客观地说，在近年来我国经济社会的跨越式发展中发挥了巨大作用。一是城投公司能够最大范围筹集资金，有效缩减政府在城市基础设施建设中的资金缺口，为城市工业化和城镇化的顺利推进创造条件。二是城投公司可以通过发行企业债券、短期融资券等方式，最大限度吸引民间社会资金进入城市建设领域，拓宽政府融资渠道。三是通过政府投融资平台政府及各部门能够将其掌握的经营性资产、非经营性资产、国有企业资产、自然资源有效地整合在一起，提高公共资源使用效率。四是政府的建设职能可以得到有效整合，使投资、融资、项目规划、运营管理、项目维护和监管等重要职权统一到政府投融资平台企业，促进政府从“全能型”向“服务型”的职能转变。尽管城投公司在城市基础设施投融资建设过程中发挥了不可磨灭的作用，但由于融资规模的急剧膨胀、企业内部管理机制不健全以及缺乏有效监督管理机制等原因，城投公司在发展运作中逐步呈现暴露出一系列风险和问题。一是城投公司虽然是独立法人单位，但其经营决策和财政政策受制于地方政府，法人治理结构以及投资决策等制度不健全，导致边际不清，主体定位不明确，缺乏独立经营能力；同时，承担的大部分项目为城市公益性项目，收益率低，自身偿债能力不足，资产负债率普遍较高。二是地方政府通过为投融资平台企业提供显性或隐性担保等方式获取银行贷款，融资规模急剧膨胀，所融资金已脱离当地财政的实际承受能力，出现过度融资问题，随时可能出现资金链断裂，引发政府流动性危机和支付危机。三是金融机构对各级城投公司融资规模的扩张起到推波助澜的作用，一旦城投公司债务风险集中爆发，也会引起金融机构的强烈震动，危害经济稳定和健康发展。目前，整治地方政府融资乱象迫在眉睫。一方面，地方政府大规模举债，导致自身债务负担过重，有可能引发局部性金融风险。另一方面，作为地方政府融资代言人的各类城投公司，其缺乏预算约束，几乎不计成本地吸收资金，导致整体资金利率水平水涨船高，进而引发小微企业融资成本进一步提高。所以，城投公司在为基础建设融资作出积极贡献的同时，成为资金市场的嗜血者或搅局者，其负面效应不容小觑。为了防范地方政府债务激增带来的经济风险，2014年国务院出台《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发43号文），该文明确提出了为了规范地方政府债务管理，要剥离融资平台公司政府融资职能，推广使用政府与社会资本合作模式,鼓励社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。随着中国经济发展下行压力的增加，2015年国务院进一步出台了《关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题意见的通知》。为了严控地方政府隐性债增量，财政部随之颁布了一系列规范地方政府投融资行为的政策，如《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》、《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》、《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》、《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》，上述法规和部门规章旨在于严控地方政府债务，城投公司作为政府的传统投融资平台政策红利逐步消失，转型之需箭在弦上1.城投公司的转型可能性。作为政府经济建设麾下的排头兵，城投公司在积极参与城市基础设施建设、提供公共服务的过程中积累了无可替代的优势。 区域深耕，城投公司通过提供长期服务，在其业务聚集地积累了丰富的地方资源和人力资源，有利于其在区域内因地制宜进行纵深发展，发掘新的经营机会。 横向扩张，城投公司在行业发展初期建立的业务版图，为其业务造血提供了前驱保障，例如专注于某些特定领域的和行业的城投公司在产业布局上拥有先发优势。融资创新，城投公司在剥离地方政府投融资平台角色、自身向市场化转型的基础上，可以利用优质资产进行融资租赁、通过ABS/TOT等模式盘活存量资产、对优质资产发行专项债券、借助第三方增信平台实现银行贷款、债权信托、或通过上市、混改及架构产业基金实现股权融资，创新融资途径。因此，城投公司的转型优势得天独厚。2.城投企业转型的方向。为有效遏制和防范伴随各级城投公司所产生的风险， 2010年6月以来，随着国发19号等文陆续下发，国家财政部、发改委、银监会等对地方投融资平台的各类融资行为做出了限定，公益性设施与土地整理贷款停止受理。对于企业发债等直接融资行为，国家也做出了更为严格的规定，一个没有或欠缺自我盈利能力的城投公司，很难再获得金融机构的顺畅支持。中央财经大学财经研究院院长王雍军分析称，城投公司既是实体公司又是政府控制，资本金非常单一，基本是以土地资产做担保，一旦出现土地储备不足或价格下降，其生存岌岌可危。这一先天缺陷，导致城投企业的融资平台的角色不可能长期持续。2014年5月20日，国务院批转的发改委《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》中明确指出，“建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能”；6月24日，财政部部长楼继伟向全国人大常委会报告2013年中央决算时表示，目前基本摸清了地方政府性债务底数，对债务高风险地区进行风险提示。将密切跟踪和评估地方政府性债务风险状况，对债务高风险地区进行风险预警，坚决制止地方政府违法违规举债行为，并研究赋予地方政府依法适度举债融资权限，建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，将地方政府性债务分门别类纳入政府预算统一管理。地方政府与城投公司相濡以沫的 “缘分”将因这份改革意见的出台而走到尽头。换句话说，目前全国数千家城投公司将迎来一场变革：它们将不再是政府的融资平台，不再被允许为政府融资，而是将变为纯粹的企业。之后，一系列政策文件发布，推动融资平台市场化转型，例如，2017年50号文中指出“推动融资平台公司尽快转型为市场化运营的国有企业、依法合规开展市场化融资，地方政府及其所属部门不得干预融资平台公司日常运营和市场化融资”；2018年101号文中指出“支持转型中的融资平台公司和转型后市场化运作的国有企业，依法合规承接政府公益性项目，实行市场化经营、自负盈亏，地方政府以出资额为限承担责任。”基于此，城投公司的转型升级显得尤为迫切。有学者提出，“城市运营商”为城投公司转型发展指引了方向。说到“城市运营”，早在2002年前后，城市策划学者就对以往城市发展实践“城市经营”的理念进行升华，提出了“城市运营”这个概念。城市运营商们在城市的疆域中导演着这座城市，利用城市有限的资源，去进行更高效的投资和建设，运营一座城市，创造一种生态系统。城投公司进入城市运营商领域的时间较晚，在经营性项目的运营方面经验较少，针对城投公司如何创新发展成为城市运营商，完成市场化改革，笔者在对390家城投企业调研的过程发现，当前在城市化道路依然漫长的形势下，城市基础设施建设任务依然艰巨，而众多政策约束也从未否定城投公司的积极作用，未来城投公司依然需要在城市建设与社会发展中继续发挥中坚作用。肩负着城市建设与发展使命的城投公司在新形势下需要找准定位、理顺关系、明确目标、转型业务，以不增加政府隐性债务为前提，通过更规范的融资行为、更市场化的运作方式来谱写城市发展的新篇章。（1）找准定位。城投公司的立身之本是落实城市建设与发展规划，是地方政府城市建设意图的有力推进者与忠实实施者，这是城投公司发展必不可少的功能性一元。同时，城投公司的发展也要兼顾市场化一元，这是当前市场化转型的主要方向，要由过去以完成政府任务、实现社会效益为主要目标的业务模式，转向市场化、专业化、集团化公司的定位，既要担当国有企业的社会责任也要追求企业生存的经济目标，构建兼顾社会效益与市场效益的二元融合式的经营模式。（2）理顺关系。由于历史原因，以前城投公司与地方政府“政企不分家”，城投公司的管理层多由政府部门人员兼任，虽然近年来这种状况已经有所转变，但很多城投公司行政式管理风格依然延续，成为市场化转型的主要障碍。市场化转型要求城投公司从公司治理、组织结构、人员构成、审批流程等方面都要遵循现代企业制度，由过去行政化色彩的组织模式，向现代产权结构的治理方式转变，构建符合现代化企业制度的集团化管控、专业化经营、集约化管理的现代化企业集团。而政府部门也需要转变以往行政指令式的任务下达方式，形成国有资本授权管理体制下的契约化的新型政企关系，按照市场化的方式依托城投公司推进新时代城市建设任务。（3）明确目标。城投是一个综合性行业，业务范围涵盖了土地开发置业、道路桥梁交通、市政设施配套、公用工程与公共服务等城市发展的方方面面，业务链条从投融资到设计、施工，再到运营、管理等全过程。具体到某个城投企业，所在城市发展所处的阶段不同，所掌握的核心资源不同，发展的路径自然不同，明确未来发展的目标对转型发展至关重要。从城投公司的核心历史使命出发，长远的发展目标应该是成为集“城市发展建设、城市综合运营、城市资源组织，以及城市产业驱动”于一体的大型的、多元化的、城市建设运营综合服务商。就当前形势而言，城投企业转型有下列几个具体目标：一是规范融资行为，化解历史债务；二是盘活存量资产，寻求增量空间；三是探索经营业务，增强造血功能；四是融入国企改革，升级平台功能；五是更新经营理念，完善企业制度。（4）转型业务。笔者在对上海、北京、天津、杭州等标杆城投企业研究发现，优秀的城投企业在业务板块构成上共同的特征是除了城投主业能力突出外普遍拥有多个经营性及准经营性业务板块，并且金融板块能力都很强。根据城投行业发展规律，结合外部形势判断，笔者形成了城投企业业务转型的思路。首先，笔者认为，基础设施建设仍然是核心，要把握互联网信息时代背景下结合科技创新元素的城市基础设施升级与服务功能升级带来的新机遇，更要仔细研究城市规划与发展战略主动策划与争取重大项目、示范项目；其次，笔者认为，公共服务是重点，能够带来稳定现金流，并且抓住水务、燃气、公交、供暖等公用事业机会，也就抓住了城市核心客户群体，提供传统服务的同时深度挖掘潜在需求，也能为城投公司未来新业务发展提供基础和支持；第三，笔者认为，金融板块是必需，要通过产业基金、PPP引导基金的设立，引导政府资金、社会资本共同参与城市建设，要积极利用股权投资拓展产业布局，通过开展基础设施资产证券化盘活存量、放大增量，同时也要适时布局小额贷款、融资租赁、商业保理等金融业务，以产促融、以融兴产，实现产融结合的良性发展模式；第四，笔者认为，发展新型业务是拓展，要依托城投企业项目资源获取优势，响应所在区域的产业发展规划，通过股权投资、内部创业等机制，积极布局战略性新兴产业与地方扶持产业，逐步打造围绕城市建设和发展的城投产业生态圈。 1.城投企业转型的商业模式。客观地说，城投企业在促进经济增长方面确实起到了不可磨灭的作用。在经济出现下行压力的时候，政府通常采用逆周期的政策来稳增长，基建投资是最常用的。这在2009年表现得尤为明显，“V”型反转的背后，离不开城投公司的功劳。从城投公司的分布看，自东向西也呈逐步递减的特征，这也与当前各省市自治区的经济发展水平相一致。城投模式是地方投融资体制改革的产物，其职能变迁与投融资体制改革息息相关。2014年国发43号文印发，标志着新一轮地方投融资体制改革开始。43号文要求融资平台公司剥离政府性融资职能，不得新增政府债务。此后围绕剥离地方政府对融资平台提供隐性担保、划清地方政府债务和城投债务，出台了一系列文件。对违规行为的处罚力度也越来越大，尤其是今年。对城投公司而言，传统业务模式下的生存空间越来越小，市场化转型需要加快提上日程。但市场化转型不是一纸公告宣布脱离政府融资平台就够的，需要在产权、业务和人事等方面做出调整。谈及城投企业转型的商业模式，具体而言主要包括撤销、重组整合和拓展新业务三种类型。（1）转贷型城投将被撤销。转贷型城投，指的是主要负责资金筹集，然后拆借给地方政府的城投公司，还款来源主要依靠地方政府。由于不从事具体的业务，只是地方财政举债融资的通道，这种类型的城投又被称为“空壳类”平台公司。早在2010年，国发19号文就要求对这种类型的城投公司进行清理。但由于地方政府面临稳增长的压力，又缺少其它融资渠道，加之政策本身的阶段性放松，清理效果并不显著。根据审计署审计报告，2013年进行全国政府性债务审计时，被审计的7170家融资平台中，有533家转贷型继续为地方政府融资。剥离政府性融资职能，是43号文之后地方债务监管的核心之一。随着地方政府债券发行、PPP模式的推广，地方政府对转贷型城投的依赖降低，加之对违规举债的问责不断升级，转贷型城投很可能的命运是被撤销不过由于不从事具体业务，而且所举借的债务，在债务甄别阶段大概率已经被甄别成地方政府债务，关停这些平台的操作难度并不大。因此，笔者认为未来这类平台会被清理掉，目前的平台大多都是兼具公益性资产和产业资产，既承担基础设施的融资职能，同时也负责投资和运营。（2）对城投企业进行重组整合。根据《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》，国有企业划分为商业类、公益类，分类推进改革。商业类国有企业，按照市场化要求实行商业化运作，重点考核经营业绩目标、国有资产保值增值和市场竞争能力。与商业类国有企业不同，公益类国有企业的主要目标是保障民生、服务社会、提供公共产品和服务。这也就决定了，考核时会淡化经营性指标，而重点在于成本控制、产品服务质量、营运效率和保障能力，同时还要引入社会评价。城投公司作为特殊类型的国有企业，市场化转型过程中，也主要向这两种国企转型。目前中央层面还没有出台专项文件，指导全国范围内城投公司转型，已有的文件和官员讲话，对于如何转型也只是略微提及。但部分省市，在把握中央要求城投公司加快市场化转型精神的基础上，参考国企改革“1+N”文件体系，就辖区内城投转型提出了具体意见。江西省要求建立融资平台公司目录，推进融资平台公司市场化转型。广东省要求取消融资平台公司的政府融资职能，推动有经营收益和现金流的融资平台公司市场化转型改制。相比于江西、广东的原则性指导，四川与重庆的文件更为具体。在2017年2月印发的《四川省人民政府关于进一步加强政府债务和融资管理的通知》中，对于不同类型的融资平台，提出了不同转型要求：一是主要承担公益性项目融资职能、没有实质性经营活动的融资平台公司，在妥善处置存量债务、资产和人员等基础上依法清理注销；二是对于兼有政府融资和公益性项目建设运营职能的融资平台公司，剥离其政府融资功能，通过兼并重组等方式整合同类业务，推动融资平台公司转型为公益性事业领域市场化运作的国有企业；三是对于具有相关专业资质、市场竞争力较强、规模较大、管理规范的融资平台公司，剥离其政府融资职能，在妥善处置存量债务的基础上，转型为一般企业；四是平台公司转型后按照市场化原则实施运作，政府在出资范围内承担有限责任。转型后的平台公司，可作为PPP项目社会资本方和购买服务的实施主体。重庆的做法，与四川比较相似。在2017年6月发布的《重庆市人民政府办公厅关于加强融资平台公司管理有关工作的通知》中，也根据所从事的业务，指明了方向。一是只承担公益性项目融资任务，且主要依靠财政性资金偿还债务的“空壳类”融资平台公司，要按照法定程序予以撤销。二是对兼有政府融资和公益性项目建设、运营职能的“实体类”融资平台公司，要剥离其政府融资职能，通过兼并重组、整合归并同类业务等方式，转型为公益类国有单位，承接政府委托实施的基础设施、公用事业、土地开发等公益性项目建设。三是对承担一定政府融资职能的“商业类”国有企业，今后不得为政府融资。文件也要求，每个区县（自治县）确定的公益性项目建设单位最多不超过3家，并且需要备案。从四川、重庆的文件看，除了转贷型（空壳类）城投被撤销外，其它从事具体业务的城投，未来需要向公益类、商业类（一般企业）转型。根据各地已有经验，重组整合是转型的重要方式，主要包括以下四种：一是合并城投，组建新的综合性集团。对于辖区内拥有较多城投公司，而且业务比较分散的地区，可以将业务相同或者互补的城投公司合并，组建新的综合性城投集团。从事公益性业务的城投公司，合并可能性更大。一方面是对于多数城投企业而言，长期以来它主要任务是配合完成地方政府的投融资指标，考核时盈利让步于公益性。在剥离政府性融资职能后，公益性城投还要继续履行基础设施和公共服务项目的建设、运营责任。在这种情况下，通过强强联合、优势互补的方式，将业务分散的多家城投合并成新企业，可以提高公益性城投的竞争力和融资能力。另一方面，通过重组合并减少企业数，更便于管理。之前组建多家城投公司，有些甚至是为了单个项目而成立，一个很重要的出发点是方便融资。在剥离政府性融资职能后这方面的诉求就降低了，减少企业数更容易管理；二是以大并小，做大做强大型城投。除了将众多小型城投合并组建新的企业外，还可以依托现有的某大型城投为基础，通过股权划拨等方式，将其它城投合并在内。以大并小的方式，具有易于操作、便于战略转型，以及注入其它城投后业务多元化，通过产业链整合、业务协同等方式，降低成本，提高融资能力。典型的如供热、供水、供气等企业注入到某大型城投企业集团，可以降低管道成本等诸多好处；三是多家城投重组整合，成立一批新城投。拥有多家城投公司，而且不同城投公司有业务重叠的地区，可以通过股权划拨的方式，将业务相同、相似，或者互补性较强的板块重组整合，成立一批新的城投公司；四是混合所有制改革。城投公司除了通过股权划拨重组整合外，还可以引进其它投资者进行混改。早在上世纪90年代，国企改革中就提出引入民间资本以促进生产力发展。十八届三中全会《决定》提出积极发展混合所有制。2015年9月国务院印发《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》（国发〔2015〕54号），提出分层、分类推进国有企业混合所有制改革，鼓励各类资本参与国有企业混合所有制改革。与国企改革其它方式主要由国资委主导不同，混改由国家发改委主导。在发改委的领导下，十三五期间，我国混合所有制改革有加快的趋势，在资本市场上也引起过热炒。2016年9月国家发改委召开专题会研究部署国有企业混合所有制改革相关试点工作。当年年底召开的中央经济工作会议上，强调混改是国企改革的重要突破口，在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等领域迈出实质性步伐。2017年从央企到地方国企混改全面推进，市场预计第三批重点领域混改试点名单也即将公布。城投公司市场化转型是大方向，尤其是加强对地方政府违规举债的规范后，地方政府对城投经营的干预会趋弱。对于市场化程度高的城投企业，混改也不失为改革方向之一。（3）开辟新业务。除了产权层面的调整外，市场化转型过程中，城投企业还需根据具体情况，拓展一些新业务，传统的土地开发、代建回购等业务空间越来越小。尤其是那些转型为商业类国企的城投企业，更新加快业务转型。具体而言，包括实体投资和开展金融业务两种。城投公司在实体投资上新业务，一般开展在旅游、养老、教育、生态环境保护等行业，城投公司在往这些方面转型时，因为有政府背景，所有做起来相对容易。在转型做金融方面，一些综合实力比较强的城投公司涉足金融业务、甚至组建金控集团的，通过参股或打造综合性金控平台，整合各种金融工具和金融资源，有一些城投旗下有各种牌照，例如城乡担保、小额贷款、融资租赁、资产管理、互联网金融、私募基金等等牌照，同时一些城投机构还参股当地的银行，这些金融业务都给城投带来了新的利润点。（1）业务转型路径的选择。城投企业业务转型是城投转型发展的重中之重。业务转型方向必须与企业总体转型方向相一致，并在未来的发展中支撑总体转型目标的实现。通过对内外部环境分析以及公司总体转型思路的确立，业务转型路径选择如下：一是按照“市场化运作、专业化发展、多元化经营”的指导思想，通过大力整合和经营现有业务、积极探索和涉足其他优质业务等手段，利用现有产业优势并充分结合城市资源禀赋等因素，构建基建、环保、水务、地产置业、城市资源运营、旅游养老、片区开发、金融担保、能源投资等多业务协同发展，凸显城市产业特色的产业布局和发展模式；二是按照重点发展、大力培育、维持现状和剥离退出“四个层次”进行业务区分，针对不同业务板块构建高效的商业模式和科学的运营模式，逐步打造各产业板块的核心竞争能力；三是确立“城乡一体化”战略思维，有意识的把基建、环保、水务、地产置业等核心业务进行适时的区域外的扩张，力争实现省域内的跨区域发展；四是引入战略投资者，推行混合所有制，进行市场化运作；五是将公益性和盈利性项目区别经营，以市场的思路经营管理，从股权比例、激励机制等方面做出市场化的安排，整合优势资源在盈利性业务上发力；六是顺应当前国家大力推进政府和社会资本合作方面的形势，应将积极参与PPP和企业自身的转型发展二者紧密的结合起来，实现从最初的履行政府出资方职责、获取股权收益向作为社会资本方投资运营区域城建项目的角色过渡和转变。（2）管理转型路径选择。配合城投总体转型与业务转型目标的实现，遵循“专业化管理，集团化管控”的原则，通过高效的组织管控模式，形成高效运作的集团组织管理体系，有力保障转型发展的战略实施。管理转型的路径选择确立如下:一是结合本轮国家推进国有企业改革的要求，构建以管资本为主的国有资产监管体制；二是合理处理政府和市场、政府和公司的关系；三是建立健全公司治理结构和组织架构；四是实现对下属子公司从单纯合并报表到实质管控的飞跃；五是设立内部资金结算中心，通过委派财务经理等形式对城投公司系统资金进行实时监控，以及时了解系统资金存量和资金流向。同时，在全系统推行了全面预算管理；六是建立差别化绩效考核与薪酬体系。逐步建立分业经营的业绩考核与薪酬体系，完善激励约束机制。
（3）投融资转型路径选择。笔者认为，城投企业的投融资转型路径的选择主要包括下列6种：一是通过股权转让、合资合作、资产证券化等多种方式引入社会资本，积极运用PPP模式重点支持市县乡镇一体化基础设施和市政公用项目的建设与运营；二是积极筹划和设立政府引导型或项目融资型城建发展基金。广泛吸引民间资本，发起设立产业投资基金，投资方向不限于公共服务、生态环保、区域开发、先进制造业、战略性新兴产业等领域；三是积极探索在国家政策新要求下的与专业金融机构的融资合作模式，可通过与社会资本合作、发展担保机构、村镇银行及小额贷款公司等，为当地中小微企业开展融资服务；四是不断培养和提升下属子公司的融资能力。通过公司内部的业务重组和资源整合，打造下属子公司核心业务板块的专业化运作，以及通过有效的母子公司管控模式，不断实现下属单位资产经营和自我融资能力的提升；五是强化融资风险控制。要制定科学的融资策略，要充分考虑融资成本、融资时机、融资方式、融资规模等一系列重要问题，将融资风险降到最低。逐步建立各项债务监控和预警机制。四、2020，城投企业将走向发展的新征程。回顾改革开放41年来，没有哪个经济群体像城投这般，紧密地嵌入在地方经济波澜壮阔的发展浪潮里，为中国经济持续高速增长和金融业的突飞猛进做出了重要贡献。城投的投资收益的确乏善可陈，但大基建带来的城市面貌焕然一新以及经济溢出效应我们不得不承认。追溯到1986年最早成立的投融资平台上海久事公司，可以说在改革开放四十年中城投就贡献了三十年。2008年，2012年，2015年，每当中国经济形式面临严峻挑战城投都被推向历史的前台承担起稳增长的重任，正是在这样的危机中城投一次又一次的发展壮大，城投是从来不畏惧危机的。2019年，我国经济再度面临更为严峻的下行压力，宽财政、宽货币是中央逆周期调节的关键手段，城投将不得不再次冲在前线将宽货币转化为经济增长动力。时也势也，新时代我国经济转向高质量发展阶段，城投必须在投资和融资两端做出重大调整，加快摆脱对传统土地财政的依赖，调整体制机制，投身到培育新经济、新生态和新城市的大潮中去。沧海横流，方显英雄本色。（1）新基建，奠定新经济发展基础。“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位”，依靠投资传统基建来拉动地方经济发展的边际效益已经很小，大基建已经进入精准补短板的阶段，而信息技术正在加速重塑一切，释放新的经济增长动能，城投要在继续城际交通、市政基础等领域的关键环节上发力，还要联合重点互联网巨头，组建专项运营公司，高效发挥投融资功能，以发展具有区域特色的应用场景为目标，“加强人工智能、工业互联网、物联网等新型基础设施建设”，建立数字经济公共支撑平台，联合政府加快城市资源资产数据化，部分开放政府数据，在智慧交通、智慧养老、智慧旅游、智慧就业、智慧教育等民生领域重点突破。（2）新产业，夯实发展持久动力。产业永远是一个区域发展动力的根本来源，产业的质量决定了区域经济的发展质量。推动制造业的高质量发展是十四五规划下及2020年城投企业发展面临的新契机。城投要抓住产业集聚化、链条化和生态化发展趋势，深入了解本地产业发展态势，联合本地产业龙头，在产业链薄弱环节发力，紧抓招商和创新两大工具，通过招商补链强链，通过创新激活生态，重点建设共性技术研发平台、产业公共测试平台、创新孵化载体等产业转型升级支撑体系。城投的未来收益在于通过产业投资分享产业增长的超额收益。也要看到产城融合发展的趋势，站在推动城市整体高质量发展格局，将城投的战略与产业战略与城市战略与区域战略与国家战略全面对接，形成城投动而产业动而城市动的态势。（3）新资本，提升地方国资能级。资本运作应该成为城投的看家本领。城投原有的功能定位是投融资，新的定位也依然是投融资，经营产业非城投所长也没有必要，但是前后功能定位的内涵完全不同，前者是被动的通道式功能，后者是主动作为推动供给侧改革的功能，城投要打造新基建和新产业并重的投资布局，依据投资需要优化融资机制，最终要构建市场化、高效、可持续的长效投融资机制。历史经验看，资本市场低迷的时候正是借助资本运作展开产业重构的大好时机，2020年虽然面临目前的疫情，但城投企业A股市场大量优质上市标的将进一步浮现，城投要站在产业战略长远视角，不要过于计较股价高地，选择能够形成战略协同的上市公司进行控股型收购，借助该上市公司平台进一步整合域内优质资源进行整体上市。城投也要义不容辞发起设立纾困基金、产业引导基金、扶持基金等多形式基金托底域内优质公司，“我国发展仍处于并将长期处于重要战略机遇期”，城投的付出一定会有长久的丰厚回报。（4）新开放，融入更广阔的格局。城投企业经过41年的改革开放和发展，取得了骄人的成绩。未来的成就也将来源于国家进一步的改革开放，2020年国家将进一步加大改革开放的力度。城投既要看到面向全球开放的机遇，也要看到国内“推动区域协调发展”带来的机遇。一带一路重要节点的城投可以携手政府和本地优秀民企，更加深层次的参与到全球产业链分工和创新链条中去，加快企业的国际化进程。欠发达地区的城投要想尽一切办法融入到中国未来十年最具发展潜力的京津冀、长三角和粤港澳大湾区等三大区域经济体中去，或者稍次之的成渝经济圈和中原城市群中去，为自己的未来打开想象空间。（5）新机制，释放城投人的激情。发展是第一要务，人才是第一资源，创新是第一动力，伟大的事业都是人干出来的。2020年，“加快国资国企改革”依然是加快经济体制改革的重要内容。城投作为所在城市的最大国企，聚集了一批在本地最为优秀的人才队伍，但是人才的积极性、创造力远远没有发挥出来。2020年，城投首先要从收入分配机制方面做出突破，形成母公司到二级子公司到三级子公司等自上而下梯级放开的分配机制，越是靠近业务一线越要灵活，在充分竞争领域实施混合所有制和股权激励，激发市场经济环境中最为宝贵的企业家精神。也通过灵活的机制再延揽一批更为优秀的人才，把城投打造成人才实现自我价值的最好平台。最后，机会是留给有准备的人的，如果你是地方政府，是否准备好了依托城投打一场逆势加速发展的攻坚战；如果你是城投，是否准备好了迎难而上彻底奠定区域引擎的核心地位；如果你是城投人，是否准备好了实干兴邦一偿家国情怀；如果你是民营企业家，是否准备好了携手城投成就产业领袖的梦想。2020年，让我们一携起手来一起拼搏一起努力，一起奋斗，一起成长，只要城投人的心永远在一起，就一定能创造更多的灿烂和辉煌（注：本文作者系中国绿色经济公众平台陈玉荣博士撰写，如需转载必须经过本人同意）！