以下是讲话原文：

新型农村合作经济的兴起和村镇银行的发展

——在第十四届中国村镇银行发展论坛暨中国县镇经济交流促进会年会（2021）上的演讲

戴相龙

我今天要讲的题目是“新型农村合作经济的兴起和村镇银行的发展”。主要讲三个问题。

县镇金融积极支持县域经济发展，支持乡村振兴，是一个很大的题目。今天，我只讲一个观点，要提高县域金融推进乡村振兴的整体服务功能。

说到县镇金融支持乡村振兴，一般都认为要增加金融机构，扩大金融服务量，降低利息和减少收费，服务方便及时。这个要求是正确的，但是，并不完整。现在，除原贫困县外，绝大多数县（市）都设立了各类金融机构，原有贫困县今后还可能再增设新的金融机构。但是，总的看县镇金融机构不能算少了。现在的问题是，各金融机构实行自主经营，只关注一个产业，一批企业，一笔又一笔单项贷款。但是，各金融机构之间分工协作不够， 县镇金融资产在城乡之间、各产业之间、各类企业之间配置效率还不高，提高县镇金融对乡村振兴的整体服务功能。为此，从三方面努力。

（一）编制乡村振兴发展规划，引导县镇金融资源合理配置

县（市）应客观积极地编制乡村振兴五年发展规划及年度工作计划。县（市）乡村振兴发展规划，主要包括县（市）经济发展定位、支柱产业发展、城乡基础设施建设、小城镇规划和建设、生态环境建设等主要内容。而且，相应制定可操作的乡村振兴年度工作计划。乡村振兴中长期发展规划和年度工作计划，要经县人大审定，保持稳定。县镇金融机构要了解乡村振兴发展规划和年度工作计划，主动选择促进乡村振兴的服务方向和重点服务对象。

（二）县镇各类金融机构的业务要有适当分工

我们说县镇金融业务要有适当分工，不是说由行政机关或金融监管机关来划分，而是由各类金融机构性质、实力、历史经验，经过市场运行逐步形成的。金融监管机关批准设立各类金融机构，对各类金融机构主要服务对象作出规定，就是从立法角度对金融机构业务进行分工。不能把金融机构的自主经营简单理解为银行选企业，企业选银行。如果这样，对金融机构和服务对象都不利。

农村商业银行和村镇银行要回归本源，重点支持家庭农场和农民合作社；工商银行和中国银行要重点支持利用当地特色资源的特色工业和商业贸易，农业银行等金融机构应重点支持支农工业和对大宗农产品的精加工，发展现代农产品加工基地；建设银行等银行要加强对县镇的规划和建设，特别是新型中心镇的建设；政策性银行要加大对乡村供水供电、生态建设的支持。在县（市）逐步建立小城镇投资建设公司、大型农机具租赁公司。开展信托业务，帮助资金富裕农户进行财富管理。

（三）设立县（市）乡村振兴金融服务部门协调小组

该小组由县（市）政府分管领导当组长，人民银行县支行行长当助手，县镇有关金融机构或金融机构代表参加。主要职能是：由县（市）政府有关部门介绍乡村振兴发展规划和年度工作计划中与金融业发展直接相关的主要内容，县镇金融机构介绍乡村振兴金融服务规划和工作计划；共同研究和促进解决乡村振兴中的主要矛盾和薄弱环节；协调处理县镇金融发展中的矛盾；研究防范和化解县（市）域经济金融风险。协调小组不对金融机构下达贷款任务，县镇金融机构不得对政府设定的经济发展平台发放过量贷款。

农村金融机构的任务是什么？农村金融机构的一般回答是“服务三农”、“支农支小”。这种回答是对的，但很不夠。这是党中央、国务院的普遍要求，具体到各类农村金融组织，要发挥各自优势选择主要要服务对象。近几年中央1号文反复强调，支持新型农业经营主体要突出抓好家庭农场和农民合作社。因此，改进农村金融服务要特别重视支持家庭农场和农民合作社的发展。近两年，我到6个省各选1个县（市），实地调查农村合作经济的发展。调查后我认为，我国农村金融工作者，一定要认识和积极支持新型农村合作经济的发展。

（一）什么叫新型农村合作经济？

2006年底，浙江省瑞安市发展生产、供销、信用合作“三位一体”的合作经济，得到时任浙江省委书记习近平同志充分肯定和大力支持。2007年7月，国家公布《农民专业合作社法》。中发（2017）1号文提出：加强农民合作社规范化发展，积极发展生产、供销、信用“三位一体”综合合作，新型农村合作经济应运而生。什么叫新型农村合作经济？新型农村合作经济是指在《农民专业合作社法》公布后发展的，实行生产合作、供销合作、信用合作“三位一体”综合发展的合作经济。新型农村合作经济和过去的合作经济组织不同，具有三项功能。一是对社员及时方便的服务功能，二是收益返还功能，三是促进合作经济组织多层次联合的功能。这是其他农村经济组织不能代替的。

“三位一体”合作经济有两种组织形式，一是“三社一会”。由农民合作社、供销合作社、农村信用合作社等联合组成联合会或联合社。由于原农信社已直接和间接改变为农村商业银行，原有乡镇供销社大部分已不存在，因此这种组织形式很难形成，有了也难发挥作用。二是“一社三部”，即在农民合作社内设立生产合作服务部、供销合作服务部、信用合作服务部。《农民专业合作社法》规定农民专业合作社可从事原供销社的业务，中央一号文多次提出农民合作社内可以开展信用合作，因此，发展“一社三部”的新型农村合作经济，符合中央要求，符合法律规定。

（二）发展新型农村合作经济是促进农民增收、乡村振兴的重要途径

习近平总书记在党的十九大报告中提出，到2035年要实现“人民生活更为宽裕”。现在的农户收入有近一半来自家庭经营收入，实现这个目标最重要的一条途径，是增加约2亿农戶的家庭经营收入。我在调研中看到，参加合作社的农户年收入比未参加合作社的农户一般高出30%左右。据原农业部部长韩长赋向全国人大常委会的报告，2016年全国规模以上农产品加工企业利润约13000亿元。近几年农村商业银行、合作银行和农村信用社年均利润约2500亿元。通过“三位一体”新型农村合作经济，可将一部分农产品加工利润和商业银行利润转移到农户。新型农村合作经济的发展，必然促进人才、技术、资金等生产要素向乡镇集中，有利于推进新兴小城镇建设，促进城乡一体化发展。

（三）按照国务院及农业农村工作部门部署，规范农民合作社发展

农民合作社分为两类，一是农民专业合作社，现在正在迅速发展。一类是在社区设立的把集体经营资产折股到户的农民股份合作社，今后发展潜力很大。据农业农村部数据，截至2019年7月，全国依法登记的农民合作社有220多万家，是2010年的4.8倍，十年来年均增长19.3%。合作社对扩大规模经营、增加社员收入发挥了积极的作用，但是，“空壳社”比例较大。原因很多，一个重要原因是农产品生产收益较低，应通过生产、供销、信用综合合作，来提高合作经济的发展效益。

（四）发展多家农民专业合作社组建的农产品加工合作社

中央1号文多次要求，要改变农村卖原料，城市搞加工的格局，支持家庭农场和农民合作社就地进行粗加工，建设一批精深加工企业，发展农产品加工强县。新建农产品加工合作社，可吸收民间资本作为加工合作社的优先股，聘请职业经理和专业人员经营管理加工合作社。在农牧产品加工合作社内设销售部，建立食品销售网络和大宗食品交易中心。逐步形成由国家扶持、合作经济组织为主体、就地加工为主、利益主要返还农牧民的农牧产品生产、加工、销售产业链。

（五）支持农民专业合作社开展信用合作

考虑到原有农村信用社已演变为商业银行,中央从2008年开始至今,已10多次提出发展新型农村合作金融。新型农村合作金融的主要形式，是发展农民专业合作社内的资金互助。山东省已在全省农民合作社试办信用合作，总体看试点社逐年下降，融资规模不大。

我认为要对试点总结，制定《农民合作社信用合作管理办法》。这种信用合作要坚持会员制、封闭性、不向社会吸储放贷、不承担固定回报的原则；不设独立法人，由农民专业合作社内设的“用合作部”承办；社员可以不入股，可从社员首次借款中提取一部分风险准备金；存款和借款利率按当地农村商业银行执行；存贷业务可以委托当地农村商业银行办理；过去的农村供销合作社、信用合作社已向社会办理业务，对其纳税是必要的，建议对信用合作形成的收益不纳税，按社员缴存的风险准备金和存款、借款积分返还社员。加强各级政府对信用合作的监督，及时防范和化解可能出现的金融风险。

（六）依托各级政府成立多层次农民专业合作社协会或联合社

成立农民专业合作社的联合会或联合社，附设供销合作、信用合作分会。主要功能是：对社员提供生产、供销、信用合作综合服务，加强自律，发挥合作社与当地政府的纽带作用。县级农民合作社协会或联合社不能虚设，要设立专职理事长和一定数量的工作人员。近期，县（市）农民合作协会或联合社的理事长可由一位不在政府任职的副县级领导干部担任，逐步过渡到由社员大会向社会选任。建议理事长及工作人员薪酬，由县财政适当补贴，不足部分今后可从信用合作收益中按一定比例提取。

（七）加强党和政府特别是县（市）、乡党委、政府对发展新型农村合作经济的统一领导

创办农民合作社符合农民根本利益，要尊重农民的意愿，充分调动农民合作社带头人的积极性。但是，对农民合作社的“提倡”、“引导”、“支持”，这对县乡党政主要领导来讲是远远不够的。县级党委和政府对农民发展新型农村合作经济应承担领导责任。编制新型农村合作经济发展规划，制定扶持政策，培养典型，逐步推广。建议省级政府逐步设立农村合作经济干部管理学院，有关省辖市逐步设立合作经济经营管理培训中心，为县乡发展新型农村合作经济培养党政领导干部和农民合作社的理事长、主任。

从2007年成立全国第一家村镇银行至今已有14年。村镇银行在支农支小，促进农村金融体制改革方面发挥了重要作用，同时出现一系列重大问题需要改进，村镇银行改革和发展进入了一个新阶段。我的观点是，要积极支持村镇银行在巩固、完善中继续发展壮大。

（一）村镇银行是农村金融体系中很有发展潜力的新型金融组织

中发（2010）1号文提出要加快培育村镇银行等各类新型金融组织。中发（2017）1号文提出“优化村镇银行设置模式，提高县（市）覆盖面”。《商业银行法》规定，设立商业银行最少要有资本金5000万元。银行监管机关没有把“村镇银行”称为“村镇商业银行”是正确的。到2020年底，全国已批筹村镇银行1649家，中西部占百分之65.7%，覆盖31个省（区市）1296个县，总资产约有2万亿元。村镇银行在支农支小中发挥越来越大作用。实践证明，村镇银行已成为农村金融体系一支重要力量。到2020年底，全国村镇银行县域覆盖率已达到70.6%，其中，东部地区是87.1%，中部地区是83%。在这种情况下，当前适当控制新设村镇银行是有必要的，在巩固完善后再扩大，这是必要的，但是不会改变中央及银行监管部门长期支持的方针。

2020年底，全国农村商业银行、合作银行和县农信社总资产合计为35.5万亿元，而全国村镇银行总资产约为2万亿元，是前者的6%。每家农商行平均资产为229亿元，每家村镇银行平均资产为12亿元。村镇银行发展不会挤占农村商业银行的发展空间。从农村金融体系设置讲，即使今后10-20年村镇银行的资产规模迅速发展，在和农商行分工协作中有一些竞争也是一件好事。

大力发展新型农村合作经济，不仅要大量生产优质农产品，而且要开展农产品加工和销售，在此基础上发展小城镇，推进城乡一体化发展，这些都需要农村金融提供更多信贷资金，发展村镇银行有利于增强农村金融对乡村振兴的服务能力。

金融企业是经营和管理货币的企业，金融业对经济社会发展发挥强有力的杠杆和稳定作用，但是也会产生风险。对金融业一定要加强监管，防止出现系统性金融风险，防止大中型金融企业的破产。但是几千家小型金融机构，每年有10多家因种种原因而破产是不可避免的，会通过各种机制进行化解，不会带来县镇经济社会巨大波动。只要依法监管，排除地方政府部门的行政干预，可以在支持村镇银行发展中，同时做到风险的防范和化解。

（二）以县（市）设立村镇银行

村镇银行服务对象主要是农民、农民合作社，业务发生在县以下乡村，因此，村镇银行除在少数地区试行“多县一行”外，就是整体来讲不宜跨县设立。村镇银行是银行，不是农村信用社，也要有一定规模。因此，我认为村镇银行应设立在县（市）城关镇，根据业务发展逐步在县（市）的中心镇设立支行。大型商业银行主投资数十家、百家左右的村镇银行，很难对众多村镇银行直接管理，主投资银行把分散的资本集中起来交给一家村镇银行，由这家村镇银行对众多村镇银行负责投资和管理，原众多村镇银行独立法人地位不改变，我认为这种优化村镇银行设立模式是一项重大改进。

关于“多县一行”，可能是设立在一个县的村镇银行业务量较小，想通过在邻县设立支行扩大规模，如果出于这个原因，对此做法要审慎从严。村镇银行主要客户是农戶、家庭农场和农民合作社，因此，村镇银行的名称也应简明，让农民看得懂，记得住。现在，村镇银行的名称中，有的冠以字号，有的没有。如果在一个县设立几家独立法人的村镇银行，为使村镇银行有所区别，在村镇银行前加上字号是有必要的。如果一县设立仅有一家村镇银行，村镇银行名称上再加字号，似无必要。我在报纸上还看到，在村镇银行上还冠注主投资银行的简称。大型商业银行主投资几十家、100多家村镇银行，在村镇银行前冠以主投资银行简称，也许能提高村镇银行信誉，但是小型商业银行业冠以自己银行名称，弊多利少。村镇银行应该要打造自己的品牌，但不是字号，不是主投资银行，而是他的自身“××县（市）村镇银行”。

（三）改善村镇银行的股本结构

我建议村镇银行在吸收自然人入股时，应优先选择当地农民、专业户、农场主和农民合作社，这些农业经营主体现在也有一定投资能力，这样做可以扩大村镇银行开展业务活动的群众性基础，也可以给有条件的专业户、农场主和农民专业合作社提供投资金融业的机会，获取比银行存款利息更高收益。今后，新设立村镇银行，应该更多选择大中型商业银行。

（四）村镇银行要与新型农村合作金融密切合作

今年3月8日，我到安徽省金寨县调研，南溪镇余山村支部书记和金寨徽银村镇银行负责人向我介绍村镇银行与新型农村合作金融合作的情况。在村镇银行帮助下，余山村46户农民，每户出资1万元，成立了“余山村惠民农业服务专业合作社”。这个专业合作社向村镇银行推荐客户，并为社员向村镇银行贷款提供担保。村镇银行共向合作社社员提供贷款74笔，累计680万元，2月底余额16笔，累计160万元。通过村镇银行的利息返还，还壮大了集体经济。我觉得金寨县徽银村镇银行的做法是一个创新。我建议村镇银行加强与农民专业合作社合作，帮助农民合作社的合作金融服务部开展内部资金互助。农民和农民合作社资金来源和使用呈现季节性，村镇银行在秋收后，可向农民和新型农村合作金融吸收存款，在春季可向农民和新型合作金融发放贷款。这样做，既支持了农民和农民合作社，也促进了村镇银行自身的发展。

（五）村镇银行要旗帜鲜明地支持新型农村合作经济发展

近几年中央1号文反复强调，要突出支持家庭农场和农民合作社两类新型农业经营主体。村镇银行应该旗帜鲜明地宣布支持家庭农场和农民合作社，发展新型农村合作经济。村镇银行不但支持农村生产力发展，还应同时大力培育新的农村生产关系。尽管村镇银行当前实力不足，但应该有这样的理念，并尽力有所作为。建议村镇银行的同志认真学习历年中央1号文有关发展农村合作经济的要求和发展合作经济的专业知识，向县镇党政干部表达意愿，村镇银行要直接支持或参与支持农民组建合作社，支持农民合作社提高农产品生产的数量和质量，支持农民合作社开展农产品加工，支持发展新型小城镇。

（六）加强和改进对村镇银行的监管，防范和化解村镇银行发展中的风险

我国银行监管部门对发展村镇银行一直持积极态度，在推进发展中坚持审慎原则。建议银行监管部门从完善农村金融体系，促进农民增收和乡村振兴出发，明确村镇银行发展定位，正确处理支持和监管的关系，支持村镇银行在巩固提高中发展，经过10-20年努力，逐步发展成为与农村商业银行分工合作的县镇商业银行中的第二梯队；坚持村镇银行设立在县，支持县村镇银行在中心镇设立支行，扩大发展规模；坚持村镇银行董事长、行长的任职条件的要求，董事长、行长的任期大部分不少于五年，小部分不少于三年；对村镇银行要依法监管，在具体执行上要有些弹性，实行差异化监管。