目前我国倡导的专业合作社“民办、民管、民受益”的设立方式是一种自发式的自下而上的设立方式。这种合作社设立方式有三个难以克服的弊病。

我国的家庭是农民的小型合作群体，相比欧美社会，我国农民不善于建立在普遍信任基础上的、扩散到陌生人范围的团体式合作。我国的传统文化有利于农民走向血缘、地缘为主的局限于熟人范围内的合作。在这种情况下，形成了农民专业合作社规模小、覆盖面窄、规范性差的现状。因此，这种自发式的农民专业合作社很难实现合作社规模的扩大。

目前，我国合作社的发展尚处于初级阶段，虽然《农民专业合作社法》的颁布为合作社确立了法人地位，但是却没有相应的法规政策指导合作社之间的联合。由于农民自身的合作意识不高，“宁当鸡头，不做凤尾”的传统意识，习惯各自为政，要实现一个地区或不同地区合作社之间的自发联合以形成规模较大的合作社联合社需要很长一段时间，同时耗费人力、物力和财力。甚至这种合作社的联合在缺乏强大外力推动的情况下根本不可能自然发生。

农民专业合作社面临的问题之一就是缺乏人才，能够管理好农民专业合作社的能人不多。农民的文化水平较低、社交范围较小、信息获得渠道较窄，缺乏关注公共利益的社会精英。在这种情况下，具备农民所需“异质资源”的合作社领办人很难在普通农民中产生，农民合作缺少“领头羊”。

由于这三个弊病的存在，真正意义上的合作社产生所需要的条件很难得到满足。因此，一个合理的农民合作社的组建模式是合作社能真正发展并起到实质作用的关键。结合前文农民合作社产生和发展的基础条件，我们可以参考日本农业协同组合的体系模式，提出适合我国国情的农民合作社构建模式。

参考日本农业协同组合的设立体系和我国农民专业合作社发展条件，我们认为以省、市、县行政区域或地区为组织空间网络化的农民合作社建构方式符合我国农民特点和现代农业发展的规律。

基层农民合作社是合作社系统中最基层的部分，由农民直接参加组成，可以是专业农民合作社，也可以是种植、养殖等综合经营的综合合作社，围绕各种生产、生活活动直接为农民服务。基层农民合作社的组建范围可以是一个农村社区，也可以是几个村或者乡镇。一个基层农民合作社的大小依据当地的实际情况而定。基层农民合作社必须是合作社实体，可以从事农产品生产、加工、销售以及生产资料购买、农业生产技术指导等经营活动；可以根据各地实际情况，专门从事突出各地特色的农业生产活动；可以不断扩大业务范围，专门从事包括相应的生产资料供应、产品加工、销售等在内的服务，以一个区域内的农村经济活动为服务对象，围绕农业生产的产前、产中、产后提供多样化、综合性的合作服务；还可以进行农业设施、农业机械的合作使用、信贷、保险、文化等方面的合作及服务。

基层农民合作社属于实体组织，数量多、分布广，充分利用农户之间的信任关系，能有效整合各种零散资源。它是农民合作社网络结构的基础，也是最重要的部分，是将农民吸收到“农民合作社”这一网络中的关键。

仅有基层农民合作社是难以实现和保护农民利益的，还必须建立统一的更高层次的合作社机构。这一机构可以是县一级的合作社联合社，也可以是在各县设立或成立的为各基层农民合作社提供对口业务服务的合作职能社。合作社联合社是在基层合作社的基础上由多个基层合作社组成的更高一层的合作机构，其形成条件比基层合作社更复杂。我们认为合作社联合社最好以县为单位，一个县只办一个联合社，以便于统领基层合作社。并不是所有县域都具备成立联合社的条件，或者一个县域内存在多个联合社也是有可能的。因此，在一些县域内需要设置县级农民合作职能社，其主要职能是与基层农民合作社对口开展业务，对基层农民合作社的业务进行指导和监管。县级农民合作职能社的机构设置与基层农民合作社的业务保持对应关系，包括县级综合事务社、县级农业供销社、县级农业保险社、县级农业金融社、县级新闻信息社等职能社的合作服务机构。

全国农民合作总社的机构设置与省级农民合作职能社相对应。全国农民合作总社与省级农民合作职能社在职能上的区别在于它可以在全国范围开展活动。全国农民合作总社作为全国农业生产者和基层农民合作社的最高代表，一方面可以起到协调各省级农民合作职能社之间合作关系的作用；另一方面，可以代表基层农民合作社以及社员参与国家农业政策的制定和修改，起到连接政府和农民的重要作用。

在我国现今的经济社会环境下，政府究竟应该在促进农民合作社中扮演怎样的角色，发挥怎样的作用，不同学者往往持有不同的意见。我们主张合作社的构建应该自上而下，由“政府搭台，农民唱戏”。因此也就决定了政府对合作社的两个迫切的责任：

政府对合作社的责任首先在于完善合作社法和构建农民合作社平台。2013年中央一号文件提出“大力支持发展多种形式的新型农民合作组织”，鼓励农民兴办多种类型合作社，并且提出要“抓紧研究修订农民专业合作社法”。那么修法后的合作社是什么样子？我们认为应该以综合性合作社为基础。基层合作社的类型是多样的，可以是专业合作社，可以是股份合作社，可以是种植或养殖合作社，或是种养结合的合作社；无论哪种类型的合作社，其功能都应该是综合的。这种综合性既体现为合作社服务内容的综合性，也体现为合作社经营内容的综合性。农业技术指导与推广、信用与金融合作、农业保险的发放与协助理赔、税收优惠和财政支持、农资的采购、农产品销售以及农户和农场的生活指导等都可以在综合合作社内完成。政府要支持综合性农民合作社，而不是单独支持承包大户或农业企业，这是日本农协能够正常运作的政策前提，也应该成为我国合作社得以形成的政策要点。在综合型农民合作社模式下，农村金融准入不再是难题，因为综合型农民合作社中包含金融部门，而且农民在综合型农民合作社的金融部门贷款很容易。农业的财政投资项目安排也不再纠结，可直接投向综合合作社。

培训合作社人才是政府支持合作社的重要措施。日本和韩国政府每年拨出巨额专款用于培训合作社所需的各类专门人才，不仅在本土培训，有时还到欧美等发达地区和国家培训。德国、意大利政府每年分别向本国高等合作学院（系）拨款，培养大批合作社人才。日本农业协同组合专门有技术指导人员为农民提供生产指导服务，解决农民生产中遇到的各种问题。平均每个农业协同组合有3~5位农业技术指导人员。这些指导人员要具备良好的理论知识和实践技能，会调查市场信息，能帮助农民合理安排生产计划，能进行具体的生产技术指导，例如栽培管理、作物施肥等。

严重缺乏经营合作社的专业人才是制约我国合作社发展的重要因素，已经成为我国目前合作社发展的“瓶颈”。实践证明，农民仅有合作意愿并不意味着就能建立农民合作经济组织。合作社的领头人，即具有合作理念和领导、组织能力的人是合作社得以产生的基本条件。只有在这些精英的带领下，农民才能联合起来。西方合作运动的兴起带有较强的社会改造理念，合作运动与合作社思想家的亲自实践、合作社运动领导者的不懈奋斗密不可分。合作社的创办者利用自身特有的一般农民领办人所无法比拟的社会动员能力、社会稀缺资源配置能力以及技术经济实力优势等推进合作事业发展，增加了合作组织的有效供给。我们调查的合作社中，凡是发展较好的合作社，其共同特点就在于有一个好的带头人。这样的带头人需要由政府培养。目前，我国合作社教育刚刚起步，有的高校成立了合作社学院，有的高校成立了合作社研究院，但尚未形成合作社教育的氛围，教育内容和方法也有待进一步改善。

农业经营机制的基础是农户，把农户组织起来的有效形式是合作社。农业经营体制和机制的创新只有沿着这一主线进行才符合农业生产规律。因此，首先要创新农业生产的微观组织形态，即通过土地流转制度的创新发展现代家庭农场；其次要搭建全国农民合作社的平台。这是政府的责任，而不能把构建合作社的成本和风险推给农民，更不能支持一部分合作社而忽视另一部分合作社。农业经营者只是选择加入或退出合作社组织而已。