——农民主位的视角

摘要：空心村是我国经济社会发展过程中必然出现的现象，试图在短期内消灭空心村的治理方案既不科学，也不实际。空心村的形成不仅与城乡二元结构的分割，农村宅基地制度的限制、土地管理及村庄规划的不到位等体制机制有关，更与中国二元经济结构及在国际经济体系中的位置有关。空心村不仅影响人居环境建设，影响农民福利及农村稳定，更影响新农村建设及城乡统筹发展的战略大局。治理空心村应坚持农民主位，不仅考虑农民的生产生活诉求，更考虑农民群体的分化。以规划和管理为主，注重农民生产生活方便，重视农村精神文化建设，兼顾当前利益与长远发展的治理方案是有效的空心村治理策略，值得探索和实践。

关键词：空心村  农民主位  治理 “三农”问题  

改革开放以来，随着工业化、城市化的快速发展，农村人口大量外流，一些年轻人将家安在城镇里；同时，随着农村经济的蓬勃发展及农民群体的剧烈分化，农民住房需求变得日益多元，农村新建房屋迅速增加。这使得农村住宅空间呈现出“外扩内空”、“人去屋空”的情形，一些学者称之为“空心村”。空心村不仅带来土地的闲置，而且影响居住环境及乡村发展，在新农村建设及城乡统筹发展如火如荼开展之际，展开对空心村形成机制、空间布局、演进特征、整治潜力、治理对策等方面的研究被赋予诸多理论想象，与之相应，不少从经济学、地理学、管理学视角论述空心村的成果发表出来。学者们不约而同的认识是，空心村危害巨大，应该扭转空心村发展态势，加强空心村整治，以实现土地集约利用和人地关系的相协调。

问题是，空心村的形成既与农村土地制度、城乡二元户籍制度、及不完善的社会保障制度有关，更与中国发展战略、经济结构及人口结构有关，仅讨论乡村聚落形态及空间布局重构是不够的，农民流动方式及农民生产生活也是影响空心村问题的重要因素，不从农民主位的视角研究空心村问题的成因及危害，难以找到恰切的空心村治理机制。有鉴于此，笔者试图从人口的视角，结合村庄性质、乡村治理来探讨宏观结构约束下的空心村问题及应对策略。

一．空心村内涵再认识

目前学术界对空心村的概念及科学内涵并没有形成统一认识，从已有的研究视域来看，主要有四种理解：一是从村庄空间形态变迁的角度来定义空心村，如刘彦随等人认为，当农村空心化发展到一定程度，造成农村系统衰退，可持续能力下降时，便会产生空心村[[1]]。二是从住宅空心化的角度来理解空心村，如王海兰认为，农民住宅的空间布局及村内不同年龄层次的空间布局发生变化所形塑出的外围繁华、村内冷清，且多是孤寡老人的村庄是空心村[[2]]。三是从城乡规划的视角来定义空心村，如薛力认为，空心村是城市化滞后于非农化的产物，它是农民住房迅速扩张与村庄管理规划体制落后所引起的村庄外围粗放发展而内部破败的空间现象[[3]]。四是从人口年龄结构的角度理解空心村，如张春娟认为，农村中有知识、懂技术的年轻人到城市工作，造成农村人口年龄结构上的空心化，再加上制度限制及规划滞后，从而引起空间形态上的“空心村”[[4]]。

其实，广大空心村不仅包括乡村聚落空心化，住宅布局空心化，劳动力空心化，土地闲置化，还包括基础设施空心化，公共服务空心化，产业结构空心化。已往的多数研究尽管从不同角度定义空心村，但都逃不脱对乡村空间形态的固化诠释，对人口流动机制及村庄人口结构所形塑出的空心村现象关注不多。许彦彬倒是把空心村问题看作一个人口问题，将空心村定义为村落空心化、家庭空心化与劳动力空心化的复合体[[5]]，不过他对人口结构与空心村的关系问题泛泛而论，没有梳理清楚农民主位视角下空心村的科学内涵。在笔者看来，讨论农民流动与空心村的关系必须将农民打工方式及农民居住特征说明清楚。

空心村不是一朝一朝一夕形成的，而是一个随着中国经济发展形成的渐进过程[[6]]。我国人多地少，农业劳动力过剩，且城乡经济差距较大，引起农民大批流入城市，但是，农民到城市就业并非意味着能在城市完成劳动力再生产。与农村土地制度、户籍制度及国家政策相比，中国经济发展结构及其在国际体系中的位置对农民流动方式及居住方式影响更大。

农民收入由打工和务农两部分构成。当前中国以出口为导向且处于产业末端的工业体系决定了大部分制造业工厂的利润微薄，而大量农村剩余劳动力的流入城市又造成劳动力市场供过于求，这进一步压缩了城市就业者的利润空间，使得大部分农民工只能作为城市过客并像候鸟一样往返于城乡之间。另一方面，农业劳动力过剩，在农业生产力提高及人多地少的矛盾下，农业生产收益不可能大幅增长，相反，受全球化及市场经济的影响，农民生产的大宗农产品越多，越是不值钱，增产不增收的情况在中西部农业型地区普遍存在。据贺雪峰统计，我国目前的农村人口数量为8.8亿左右，以中国经济的持续高速发展为前提，即使未来50年内城市化人口速度由30%增至50%，农村仍将有7-8亿人口[[7]]。也就是说，在未来很长一段时间里，绝大多数农民依然难以在城市定居，依然要周期性地往返于城乡之间。

因此，空心村是我国当前经济发展阶段必然出现的现象，且长期存在，农民住房的“季节性闲置”成为多数村庄的空间形态。受农民城市就业的影响，有些宅基地闲置时间长，有些闲置得时间短，真正融入城市，宅基地被永久抛弃的情况并不多。笔者在湖北荆门J调查时发现，只有极少数脱离农地的农民才可能将宅基地废弃，至于半工半农及举家外出务工的农民只会季节性闲置宅基地，并不是永久抛弃老屋子。从这个角度上说，那种认为推进土地整治以消灭空心村的做法即不科学，也有违农民本意。

二．空心村形成机制再探讨

韩康将农村住房分为完全居住型、不完全居住型、完全不居住型、租约型四种类型，并指出工业化、城市化的发展会带来第二、三种类型数量的增长，及农村“空心户”和“空心村”的普遍出现[[8]]。多数研究沿着与韩康相似的思路，导果为因的讨论宅基地闲置、耕地抛荒，农村破败的体制与社会原因，没有将结构约束下的农民流动及农民群体的特征对空心村形成的影响清晰梳理出来，造成从城乡地域系统及城乡要素流动的角度讨论空心村现象的总体思路。其实，空心村的形成与农村宅基地的性质及农民生产生活不方便密切相关，农民群体的分化及生存方式的差异是催生空心村的重要原因，笔者在此从农民主位的视角梳理农民建房的原因及作为副产品的“人走屋空”现象的形成。

宅基地既是农民居住之地，又是生产活动的场所，宅基地兼具农民家庭经济及农民生活方式的双重功能，一些农民抛弃老房子不住而选择在城镇或新村建房，农民房屋观念及村镇规划的滞后只是外在的次要的原因，宅基地承载不起相应生产生活功能是多数农民不惜花费巨资挪地置房的主要原因。从笔者及所在团队的调查来看，农村土地的低效利用主要来自以下几方面的影响：

一是农业劳作的繁重。我们在农村调查发现，不少农村的机耕道毁坏严重，水利灌溉体系年久失修，农技服务方式严重落后。农业基础设施的建设及维护不足使农业生产在不少农村依然是个繁重的体力劳动，农民依然要靠肩挑背扛、早出晚归来保证基本的农业产出，城市打工的体面轻松与农业生产的艰辛沧桑形成鲜明对比。

二是农业比较收益的低下。在人均一亩三分地，户均不超过十亩，且分散在各处的农业生产条件下，种粮食仅能保证家庭成员的基本生存需要。在生产资料商品化和生活资料商品化的背景下，农民在农资方面投入过多，在卖粮方面又遭遇市场瓶颈，使得农业利润微薄且增产不增收的局面长期存在。城市打工的较高收益使不少人流转或抛荒土地，再进城务工，农村房屋因此闲置。

二是生活设施及公共服务的空心化。对于广大的中西部农村来说，村内基本没有公共文化设施，农民难有户外活动的空间，且基础的医疗、教育、道路等生活设施都难以保障，我们调查时发现有些农村电视信号、网络服务跟不上、购物很不方便，农民怨气很大。尤其是第二代农民工，他们想方设法逃离村庄。

三是农民阶层分化的出现。因为就业方式和收入结构的差异，农民群体开始出现剧烈分化，在有些地区甚至出现了农民阶层的轮廓。笔者以土地占有量作为分层标准，将农民分为脱离土地阶层，举家外出务工阶层，半工半农阶层，小农兼业阶层，村庄贫弱阶层[[9]]。其中，脱离土地阶层大多具备城市再生产的能力，农村宅基地的现实意义不大，宅基地可能因此长期闲置；举家外出务工阶层、半工半农阶层的宅基地多是季节性闲置，“人走屋空”的空心村易形成；小农兼业阶层及村庄贫弱阶层主要利益和主要关系在村庄，宅基地闲置的可能性不大。另一方面，脱离土地阶层、小农兼业阶层、半工半农阶层因其经济收入及社会地位的中上等，对生活舒适度要求提高，有可能在别处再建新房，从而引起“外扩内空”的空心村形成。

四是国家政策及地方政府的推动。一方面，农民流动性增加，村庄边界越来越开放，熟人社会面临解体的危机，农村生产生活秩序艰难维持；另一方面，国家相关政策的意外后果及地方政策的强力推动使得那些离不开农村的农民被迫选择异地建房或到城镇居住。如教育部的中小学合并政策使不少农户出于小孩教育的考虑到城镇买房或长期租房，造成农村宅基地的闲置。小城镇建设本是统筹城乡发展，完成农民就业结构及生存方式的重大战略，在实践中却被地方政府运作成为谋求土地财政放宽耕地使用限制，要求农民到城镇买房的行政举措，小城镇的蓬勃发展连带出农村的空心化。

除开上述原因，还有如农民分家方式，原有住宅的自然缺陷，农民封建思想、农村邻里纠纷等因素影响空心村的形成。不过，这些因素只能算次要因素，不仅空间分布有限，而且难以主导空心村的形成。

学界主流观点认为，当前的土地使用权制度是造成农村宅基地闲置或荒废的重要原因，宅基地作为重要的生产要素不能参与市场流通，导致农村人口减少和村庄用地扩大并存的悖论，因此，要通过宅基地使用权的改革防控空心村的形成[[10]]。这种观点忽视了一个问题，即中国特殊的工业化及城市化路径决定了农村各项生产要素的城市聚集是不完全的，且在广大的中西部农村，宅基地的价值并不比耕地高多少[③]，在农民眼里，宅基地的福利属性要远大于其商品属性。多数农民从生产方便和生活舒适的角度考虑宅基地的存废，空心村的形成与其附带的社会功能的缺乏有直接关系。

三．空心村对“三农”问题的影响

目前关于空心村问题的研究主要有两种路径，一是从宏观层面讨论空心村问题，认为空心村影响乡村社会的可持续发展，影响我国的城镇化进程，对我国国民经济发展造成负面影响，应该借城乡统筹发展政策、新农村建设政策、增减挂钩政策的东风，加大空心村整治力度，消除影响空心村形成的诸种制度，促成土地价值的真正实现及“城乡同地同价”政策的落实[[11]]。二是从中观层面讨论空心的经济社会影响，认为空心村带来耕地抛荒严重、村庄建设混乱、建设用地双向浪费、人居环境的破坏、人力资本的流失、产业发展的滞后、留守老人的照料等问题，必须消除农民无序流动的负面影响。具体说来，就是通过引导农民合理建房，做好村镇建设规划，推动土地经营制度创新，搞好公共服务等来解决空心村问题[[12]]。

已有研究从各自角度全面且深刻的论述了空心村对农业、农村及城乡发展带来的负面影响，我们从各自的空心村治理建议中可看出其对空心村问题的梳理思路。它们的不足在于忽略了从农民流动的角度探讨空心村对乡村社会及乡村治理的影响，农民主位视野下的农村文化及公共服务问题没有被考虑进去，造成对空心村空间问题的过分阐释。从笔者及其所在团队的调查经验来看，空心村对“三农”问题的影响主要表现在以下几个方面：

一是人力资本的空心化及留守家庭的问题。工业化、城市化的发展吸引大批青壮年劳动力向城市聚集，它在带来农村住宅闲置的同时也给农村社会带来影响。据国家统计局公布的数据显示，2009年全国到乡镇以外就业的农民工数量为14533万人，其中16-30岁的新生代农民工占全部外出农民工的61.6%，为8952万人[[13]]。这部分人属于外出务工群体中的高素质劳动力，他们本应该在村庄建设中发挥作用，成为乡村发展的主力，却集中到城市，为中国现代化贡献力量，造成农村人口素质的低水平及乡村建设的乏力。另一方面，留守妇女、留守老人、留守儿童还栖居农村，这批386199部队是农村中的弱势群体，不仅缺乏建设农村家园的能力，而且面临着生产生活的诸多阻碍。如留守老人的物质赡养及精神照料问题，留守妇女的劳动强度增大及心理健康问题，留守儿童的亲子关系缺失及教育成长问题，这些都是人口空心化带来的直接问题。如何在现有结构约束下保障留守家庭的健康稳定，将对留守群体的生活照料及情感关怀落到实处，是空心村整治的重中之重。

二是村治主体的缺乏及治理空心化问题。农村青壮年劳动力的大量流动使村民自治实践成为一句空话，带来两方面的影响：一是村庄公共事务没有表达意见、参与实施的主体，村村通工程，村容村貌整治等国家惠农政策与乡村社会不对接，造成项目资源的浪费，或者是当国家资源输入农村，“三留”群体因自身素质低，政治参与及监督能力不足，导致大量资源被乡村干部挪用甚至贪污。二是基层组织缺乏后备干部，面临瘫痪的窘境，基层管理队伍正在走向瓦解。受城市化及市场经济的影响，不少年轻且有能力的村干部外出务工，使村组织的“老人化”现象严重。老人村干部思想保守，不思进取，“当一天和尚撞一天钟”的消极行政态度明显，使得留守家庭的精神照料及乡村公共服务缺失实施主体，这势必加剧农村集体经济的弱化及村庄共同体的进一步瓦解。农村精神文明建设变得遥遥无期，治理的空心化给乡村发展带来诸多阴影。

三是公共品供给不足及土地抛荒的问题。在大批青壮年劳力外出打工的背景下，空心村出现两大种植主体，一类是年龄在55-65岁的老人，一类是年龄在40-55岁的“中农”[④]。在农业机械化和轻简便农具的大力推广下，不少地区的农田种植并不需要花费太多的劳力，无论是老人种田，还是中农种田，都能提高土地产量，都很有效率[[14]]。问题是，农村税费改革及乡村体制改革使乡村组织的治理权威弱化，很难再有动员村民进行农田水利建设、机耕道维护等基础设施建设的能力与资源。国家试图通过“一事一议”的方式，让村民按照民主程序出资出劳，实现民主化公共品供给，却因分化农民的分殊意见，及少数钉子户的阻挠使堰塘维修、道路修建等公益事业困难重重。而土地使用权的长久不变导致土地的连片耕作基本不可能，客观上加大了中农的劳动强度；社会化服务体系的瓦解带来农资供应、农机服务等农技推广不力的问题，农业收益的提高变得困难。诸多公共品供给的不力使本就利润不多的农业生产更加没有效益，一些中农只好减少种植规模，将位置远、水源差的田丢弃，改做养鸡、养猪等副业，多数老人不堪劳作的辛苦繁重，选择抛弃部分田地，土地抛荒情况随之出现并迅速扩大。

四是农民居住环境及新农村建设的问题。改革开放以来，农民收入迅速增长，农民消费需求相应提高，农村新建房屋的速度加快，原有住宅因布局分散，空间不合理，功能发挥不足、面子竞争等因素逐渐被农民废弃不住，从而形成空心村。空心村则面临村容不整洁，村庄道路狭窄，农民生活不方便，村庄集体意识淡化，农村社会稳定等问题。这一方面加大了国家建设文化设施，实施村村通工程，进行电网改造和有线电视升级的成本，使村庄物质环境、生态环境、社会环境短期内难以改善，另一方面也造成城乡空间总体不协调，农村火灾防疫、卫生防疫、村民管理等公共活动难以开展，人居环境的改善找不到着力点，农民生产性投资及农村发展乏力的困境。更要命的是，由于规划缺失、选址随意，农民的新房难免空心化，使得多数房屋沿道路两边交错分布，一些楼房建设质量不高，农民建新不拆旧及乱占耕地现象严重，造成城乡空间不协调，农民资金投入浪费，人居环境难以改善，社会治安堪忧等问题。另外，农民建房涉及到干群关系和邻里关系，宅基地审批中的违规操作及村民间的恶性竞争会带来村庄关系的恶化及干群矛盾的激增[[15]]。总之，空间布局的散乱及居住结构的空心化会造成社会关系的紧张及农民生活改善的乏力，从而影响农村稳定及新农村建设的战略大局。

四．农民主位视角下的空心村治理

开展空心村治理具有重要的战略意义与现实意义，它不仅能改善人居环境，推动新农村建设，而且能统筹城乡发展，促进国民经济平稳前进，还能保障民生，提高农村精神文明建设。以农民为主位来推进空心村治理，就要舍弃抽象的“提升土地价值”、“实现农民增收”的政策想象，坚持从人口流动的角度思考空心村的形成及危害，将增加农民福利作为空心村治理的最终目标，而不是将工作重心放在腾出建设用地指标以用于城市建设的土地整理上，更不是借城乡建设用地增减挂钩之名赶农民上楼，进村圈地。

空心村是我国经济社会发展过程中必然出现的现象，且短期内不可能消失，试图通过整理复垦农村建设用地来推动空心村整治的做法既不能达到带动城乡经济增长的目的，也很难实现保障耕地红线的政策效果[⑤]。治理空心村就要依据空心村的实际情况，有针对性的解决农民生产生活、乡村社会发展，乡村治理过程中出现的问题，完善保障民生的体制机制，以为我国的现代化建设提供一个稳定的农村大后方。在笔者看来，应该通过完善乡村治理机制，为留守家庭供给持续的精神关怀，实现人与村庄的和谐相处来促进“三农”问题的解决，主要有以下几方面：

一是重塑社会性、文化性组织，建立城市服务农村的渠道。当前在村庄生活的主体是留守老人、留守妇女、留守小孩，治理空心村要照顾到这部分人的利益。在城市化、工业化的背景下，农村人、财、物大量流出，传统的“守望相助、邻里相扶”的村庄关系濒临瓦解，农民变得越发的原子化与冷漠化，村庄越来越成为文化的沙漠和精神的监狱。要让“三留”人员感受到村民的和睦友善及村庄的团结有序，就要建立一些社会性、文化性的组织以增强相互的关心及村庄凝聚力。一方面，“三留”人员是弱势群体，是需要关怀和帮扶的对象，另一方面，他们也是自我救赎，施予关爱的主体。通过调动他们的积极性，动员他们相互合作，齐心协力组建文化和社会组织，共同开展一些健康的卓有成效的文化娱乐活动，提高他们的精神福利和生活尊严，才能让他们寓学于乐，重燃生活热情，感受到生命的价值感。

“三留”群体的精神生活照料不仅依靠他们自身努力，还靠国家政策及人力物力的支持，在“城市反哺农村”的背景下，尤其应注意输入城市的社会服务队伍。留守儿童的自我封闭及性格缺陷需要持续的关心和帮助，4700万留守妇女的素质提高有待相关机构开展农技学习班，组织手工业协会，老年人协会、老年人文艺队等文化组织也需要相应资金及专门人才的带动。通过建立农村社会工作制度，引导城市社工到农村定点帮扶，可减缓留守群体的精神苦痛。同时，通过国家财政转移支付及政策扶持带动农村文化及社会组织的健康发展，也是提高留守群体生活热情的重要外援。

二是加强农村基层组织，增强公共品供给能力。治理空心村需要组织载体，农村基层组织既为重要的接应主体，也是供给公共品，开展村务管理的重要力量，治理空心村应加强基层组织建设。当前学界的主流观点认为，把党员培养成致富能手，把致富能手培养成党员，把党员致富能手培养成村干部的“双带工程”能实现村级组织的有效治理，甚至能带动村民共同致富的目标，空心村也不例外。我们调查发现，当前空心村有两大村治主体，一是富人，二是中农。富人留在空心村与其财富积累机制有关，一些富人靠摄取乡村资源发迹，他们一般很容易当上村干部。在国家惠农政策和大量资源下乡的背景下，富人当村干部不仅不能带动乡村发展，而且会侵蚀内外资源，促成政治排斥，形成超级权势。笔者以为，空心村治理的关键是基层民主得以保障，村民自治制度得以实践，村庄共同体关系得以弥合。中农因其社会秉在解决空心村问题上有诸多优势，如有助于发展乡村民主，有助于乡村社会发展及融洽村民关系[[16]]。空心村的基层组织有两项重要功能，一是防止治理的空心化，二是促成土地适度规模经营，这两方面中农都适合，他们应该被基层组织吸纳。

空心村的公共品供给需要供给主体有供给动力与供给能力，并能依据村庄需要有的放矢的提供公共服务。当前我国已转入“以城带乡，以工哺农”的新阶段，各种国家资源及惠民政策源源不断的输入到农村，它需要村治主体有效表达公共需求，并愿意为村庄建设献智献策。这一方面需要农村各种合作组织积极参与，在村庄建设中发挥作用，另一方面也需要基层组织统筹各方建议，深入调查了解农村所需，积极回应农民公共品诉求及反馈国家政策实践绩效。中农因其主要利益和关系的在村庄，能够直面农村社会的各种问题及建议，是基层组织建设及公共品供给的优良主体。

三是搞好村庄建设规划，加强农村宅基地管理。当前的农民群体有两大特点：一是随着农民收入的快速增长，农民的消费水平相应提高，对住房的功能要求增加，建房需求强烈；二是当前的农民群体已发生剧烈分化，农民建房具有面子竞争、增加婚嫁资本、满足生活需要等多重考虑，在何处建房成为农民的心结。不过，农民对建房地点的选择既出于其对当地经济发展的心理预期，也与国家政策的变动关系密切。如何通过强有力的国家规划使新村建设兼顾科学性与群体性，不仅关系到农民建房有序及资金利用有效的问题，而且关乎城乡统筹发展及中国社会稳定的战略大局。因此，治理空心村必须坚持科学发展观，综合考虑农村自然、经济、社会、文化等方面的因素，以人为本，分类指导，科学规划。笔者以为，村庄建设规划应考虑以下几个原则：

1，否有利于农业生产和农民生活。农业收入是农民家计来源的重要部分，不可或缺，规划居民点应顾及生产方便；多数农民易地建房主要考虑居住、医疗、教育、文化设施的完善及生活方便，村镇规划应保障公共品供给的有序。

2，是否有利于农民的的社会交往及农村精神文化建设。农村居民点建设既是乡村空间的重组，也是社会关系的重构，通过精心的住宅规划让村民在文化娱乐、生活互助、精神交流方面更有默契，更加频繁，不仅能增强新村凝聚力，而且能营造出共同体意识与健康的文化氛围，从而促成人与人，人与社会的和谐。

3，居民点建设应兼顾现实与长远。农民建房要耗费其大半辈子的心血，他们在建房点上的慎重主要来自对房升级换代及继续搬迁的疑虑，新村规划要保证农民将血汗钱在正确的时间投入在正确的地点。坚持以人为本，保障农民利益，顾及农民诉求，积极推进公共设施和公共服务的均等化，创造人与自然和谐的村庄环境，才能减少资源浪费，增加农民福利。

空心村治理是一项复杂工程，不仅涉及村镇规划，还涉及土地管理。以村镇规划和基础设施建设为重点的空心村治理方案需要农民有序退出宅基地相配合。加强土地管理以减少农民普遍多占宅基地的问题，是一项重要的政策问题[[17]]。笔者以为，大力宣传宅基地集约化使用的意义，帮助农民树立正确的建房观和宅基地观，引导农民合理建房，坚持一户一宅，加强对农民“建新拆旧”的管理，严格审批，完善监察，将彻底闲置的宅基地复垦为耕地等，可从源头上堵住农民的“一户多宅”问题。当然，前提是政府引导、农民主体、长期坚持，而非注重短期效益的大拆大建，赶农民上楼。

五．结论与讨论

相较于城乡二元结构的分割，农村宅基地制度的限制、土地管理及村庄规划的不到位等体制机制原因，中国二元经济结构及在国际经济体系中的位置对空心村的形成发挥更基础的作用。它造成农村宅基地的季节性闲置及乡村治理的空心化，“三留”群体的精神照料缺失等社会问题，这不仅影响人居环境建设，影响农民福利及农村稳定，更影响新农村建设及城乡统筹发展的战略大局，治理空心村是政策部门和学界的共识。

空心村治理是一项惠民工程，是一项福利事业，理应由政府主持，但政府治理空心村应该以农民为主体，以“三农”问题的解决为目标，而非以腾出建设用地指标，支援城市经济发展作为工作重点。空心村在我国社会存在的长期性、区域表现形态的复杂性，要求施政者要因地制宜，分类指导，同时以人为本，科学整治，而不是图政绩、图利益，以增减挂钩政策实现土地寻租及侵害百姓权益。

以农民主位来思考空心村治理，不仅要考虑农民的生产生活诉求，更要考虑农民群体分化所带来的居民点选择问题。以土地整治为核心的空心村治理方案不可取，主要在于其对土地要素和土地价值的过分关注，及对农民日益增长的物质文化需要的忽视。笔者以为，空心村治理不仅要考虑国家发展战略，还应考虑农民主体诉求。以规划和管理为主，注重农民生产生活方便，重视农村精神文化建设，兼顾当前利益与长远发展的空心村治理不需要复杂的制度设计，不需要过多的资源投入，即可实现新农村建设和统筹城乡发展的政策目标，农民的积极性也被调动起来。

国家、城乡、农民利益被统一起来的空心村治理策略，值得我们勇于摸索并大胆实践。

注释：

[[1]] 刘彦随、刘玉，中国农村空心化问题研究的进展与展望[J]，地理研究，2010(1)

[[2]] 王海兰，农村“空心村”的形成原因及解决对策探析[J]，农村经济，2005(9)

[[3]] 薛力，城市化背景下的空心村现象及其对策探讨[J]，城市规划，2001(6)

[[4]] 张春娟，农村“空心化”问题及对策研究[J]，唯实，2004(4)

[[5]] 许彦彬，人口学视角下的空心村治理研究[J]，西北人口，2012(5)

[[6]] 同[4]

[[7]] 贺雪峰，乡村的前途[M]，山东人民出版社，2006：19-37

[[8]] 韩康，启动中国农村宅基地的市场化改革[J]，国家行政学院学报，2008(4)

[[9]] 刘锐，土地流转、阶层分化与乡村治理转型[J]，南京农业大学学报（社会科学版），2013(2)

[[10]]相关论述可参见孟祥仲、辛宝海，明晰使用产权：解决农村宅基地荒废问题的途径选择[J]，农村经济，2006(10)；韩康，启动中国农村宅基地的市场化改革[J]，国家行政学院学报，2008(4)；刘彦随、龙花楼等，中国乡村发展研究报告——农村空心化及其整治策略[M]，北京：科学出版社，2011

[[11]] 持此一论点的相关研究有：冯丽，城市化背景下的“空心村”现象及调控机制探讨[J]，理论界，2008(2)；程连生等，太原盆地东南部农村聚落空心化机理分析[J]，地理学报，2001(4)；刘彦随、龙花楼等，中国乡村发展研究报告——农村空心化及其整治策略[M]，北京：科学出版社，2011

[[12]] 持此一论点的相关研究有：钟在明，农村宅基地闲置原因与治理探析[J]，农业经济，2008(6)；刘洪彪、甘辉，新农村建设中的“空心村”的整治[J]，农业现代化研究，2007(5)；张志胜，土地流转视阈下的“空心村”治理[J]，长白学刊，2009(2)

[[13]] 转引自刘彦随、龙花楼等，中国乡村发展研究报告——农村空心化及其整治策略[M]，北京：科学出版社，2011：36

[[14]] 贺雪峰，老人农业有效率[EB/OL].[2012-07-03]. http://www.snzg.net/article/2012/0703/article_29418.html

[[15]] 同[1]

[[16]] 刘锐，农民阶层分化与乡村治理转型[J]，中州学刊，2012(6)

[[17]] 贺雪峰，城乡统筹路径研究——以成都城乡统筹实践调查为基础，学习与实践，2013(2)

参考文献：

[①] 湖北省三农重大问题项目：“鄂州农村产权制度改革试点研究“（HBSNYJ-2012-07）的阶段性成果。

[②] 本文观点的形成得益于贺雪峰教授的启发，感谢一同调查的吴秋菊博士。

[③] 这是因为农村建设用地的价值主要是第二、三产业的发展所派生出来的，农村宅基地无价也无市，它并不具备独立的生产要素内涵。

[④] 农民群体的城市流动是不完全的，有些农民因机会不好、市场意识不足，被迫回村种田，他们通过耕种15亩以上的土地来保证家庭生活的美满，成为农业生产的主体，笔者称为“中农”。

[⑤] 笔者在湖北鄂州、重庆秀山农村调查时发现，复垦农村宅基地既浪费了国家资金，又不能保障增加耕地的质量，不少农民又怨声载道，原有的政策意图难以实现。

作者系华中科技大学中国乡村治理研究中心

来源：社会科学研究