随着我国城镇化、工业化的发展，村改居之后，如何进行集体资产的改制，从而更好地保障失地农民的收益成为亟待解决的问题。农村社区股份合作社作为我国新型农业合作经济组织，将在这个过程中起到什么样的作用？它自身发展还存在哪些需要进一步完善的地方？带着这些疑问，《中国农民合作社》期刊记者对江苏省社会科学院农村发展研究所所长、博士生导师包宗顺研究员进行了专访。

  文/本刊实习记者  侯军明

   农村社区股份合作制改革是我国农村经济体制改革的第三次重大突破

   《中国农民合作社》：包教授，您好，非常感谢您百忙之中接受我们的采访。2013年中央1号文件提出，“以清产核资、资产量化、股权管理为主要内容，加快推进农村集体‘三资’管理的制度化、规范化、信息化”，“鼓励具备条件的地方推进农村集体产权股份合作制改革”，请您谈一下对此的理解。

   包宗顺：2013年中央1号文件提出的这些要求和做法，其实在2002年农村社区股份合作大面积出现的时候就已经开始这样做。我国最早出现农村社区股份合作形式的是20世纪90年代的南海模式，它通过由股份合作组织直接出租土地或修建厂房再出租，村里的农民出资入股，凭股权分享土地非农化的增值收益。我国各地试点和推行的农村社区股份合作制改革，属于农村经济体制改革的第三次重大突破。

   农村经济体制改革的首次重大突破，是20世纪80年代初全面推行的农村家庭联产承包责任制，充分调动了农民的生产积极性，解放了农村生产力，从而为我国市场经济体制改革的全面推进，打下了坚实的物质基础；农村经济体制改革的第二次重大突破，则是20世纪90年代中期开始实施的乡村集体企业产权制度改革，通过清产核资、明晰产权、明确权责，克服了乡村集体企业普遍感染上并日益严重的国有企业“痼疾”，彻底消除了一系列阻碍乡村集体企业进一步发展的体制性障碍，取得了如今农村民营企业蓬勃发展的大好形势；此次第三次改革与上轮改革相比，既有类似之处，又有显著区别。趋同的是，两次改革都是以产权制度改革为核心，首先都是通过清产核资、摸清家底，然后进行股权的量化与股权占有的明晰；不同的是，乡村集体企业产权制度改革涉及的只是社区的部分集体资产、社区的部分成员，调整的主要是乡村企业经营者与乡镇政府和村委会之间的权、责、利关系。而社区股份合作制改革涉及的是社区集体拥有的全部（经营性）资产，调整的是社区内全体成员之间及和村委会之间的权、责、利关系。

   2002年标志着我国农村经济体制改革第二次突破的乡镇企业改制基本完成后，村集体还有一些经营性资产，例如厂房、土地等等，这时随着城市化的发展，出现了不少城中村，它们被划入城市规划区，有些行政村的集体资产就被平调了。为了防止这种情况的发生，许多行政村开始将村集体全部经营性资产进行股权量化到全体成员，由村委会统一经营来获取收益，每年年终拿出一部分资产收益进行分红，这在以前是没有出现过的。当时的量化工作就已经非常细、也很复杂：包括什么人有资格拥有股权，在行政村居住的不一定有股权，不在行政村居住的不一定没有股权；确权的标准是什么；具体拿出收益的多少来进行分红等。

   在我看来，中央之所以提出推进农村集体产权股份合作制改革，主要还是为了避免工业化、城市化的快速推进过程中农民利益严重受损，形成新的社会不稳定因素以及改变农村集体经济组织缺位、集体经济收入管理不善、分配不公等现状。

   满足条件的农村股份合作制改革势在必行

   《中国农民合作社》：实行农村社区股份合作制改革的必要性具体有哪些？

   包宗顺：正如刚才提到的，在本世纪初工业化和城市化快速推进过程中，经济发达地区农村中较为普遍地出现农村集体经济组织的财产权益大量流失的现象：撤销村组建制过程中，村级集体资产直接无偿划拨到街区；集体土地征用补偿低、土地征用补偿金为县区和乡镇两级大比例截留占用；乡村集体的办公楼、道路、桥梁及公用设施的无偿拆迁。即使下放到各个村的集体资产，很多也没有得到妥善处理，出现直接分配给农民的集体资产收入占农村集体资产经营收益比例偏低，大部分被村干部占用，谋取私利，而村民却不能通过正常渠道了解村务，实施监督。建立农村社区股份合作社，正是有效化解上述矛盾、维护农民和农村集体经济财产权益的一剂“良方”。从这个意义上来说，不仅是“城中村”和大中城市周边农村迫切需要进行农村社区股份合作制改革，我国其他满足改革条件的地区也将是势在必行。

   农村社区股份合作社在农村社区股份合作制改革过程中最主要功能有两项

   《中国农民合作社》：您如何定义农村社区股份合作社？您觉得社区股份合作社在农村社区股份合作制改革中扮演什么角色？
包宗顺：原来我们通常讲农村三大类合作社：农民专业合作社、土地股份合作社、社区股份合作社，后来又出现了农民资金互助合作社、农村富民合作社等其他组织形式。其中社区股份合作社一般而言是以农村行政村为单位组建，农村社区股份合作社最主要功能有两项：一是明晰农村集体资产产权；二是通过合作社的经营，使农村集体资产保值增值。合作社在保持生产资料集体所有制的前提下，把社区内集体经营性资产，以股权形式量化到社区内全体成员身上，社区股份合作社有自己的章程和民主管理制度，内设有理事会、监事会、股东代表大会等相应组织管理机构，实行民主管理。同时，合作社每年年终会按一定比例将可分配盈余以按股分红形式分配给合作社成员。近年来，农村社区股份合作社的经营功能在不断增强，一些地区以乡镇为单位组建农村社区股份合作联社，由镇域范围内以村级社区合作社共同投资入股组建，其目的在于通过联合增强资本实力，进行较大规模的资本运作和投资经营活动。

   农村社区股份合作社对农村股份合作制改革有四大重要作用

   《中国农民合作社》：具体而言，农村社区股份合作社在农村股份合作制改革过程中起到了什么样的作用？

   包宗顺：首先，能够明晰集体资产产权。社区股份合作社的创建过程中，通过对社区所属全部资产的清理、评估、量化与分配，使得过去模糊不清的农村社区集体资产产权彻底明晰。从实践结果来看，农村社区集体产权的分配，既能结合现状，又考虑到诸多历史形成因素。部分户口已迁出社区人员仍然享有一定的股权。而户口现在在社区的成员，也不是人人都享有股权。由于股权的设置和分配公开、公正和科学合理，得到了社区成员的广泛认可和拥护。农村社区集体资产权益的明晰化，是农村社区实现长治久安的一项重大的基础性工程。

   其次，为提高农业生产组织化程度提供了有效的制度平台。过去若干年来，各级政府曾试图通过大力推进农业的产业化经营来克服一家一户小规模生产与大市场对接的难题，但企业、基层组织和农户三者之间权、责、利关系始终不能很好地协调。而农村社区股份合作社的组建，农户以土地承包经营权入股组建的土地股份合作社，无论是由合作社统一经营，还是由其他社会法人承租经营，合作社与全体股民的整体利益是一致的。既可实现社区土地资源的合理配置、有效利用和规模经营，又便于保障入股农户的合法权益和提高农户收入。

   再者，有利于加快农村生产要素的市场化改革进程。目前有不少农村社区股份合作社，已不局限于集体经营性资产的量化和单一土地的入股，而是以资产量化和土地入股为主，同时吸纳资金和技术参股，这样就必须对农用土地作价折股。自然的，农用土地合理定价的难题便凸显出来，迫切要求尽快从理论上和实践中加以解决，这势必会推动我国农村土地产权制度的进一步改革，催生目前尚未形成的土地交易市场和市场形成土地价格的机制。同时，农户以资金参股方式的出现，不仅为农村居民的游资提供了合适的投资渠道，也将有效遏止农村资金严重外流态势，推进农村金融市场发育，缓解长期存在的农业生产领域资金短缺的矛盾。

   最后，也是最重要的一点：有利于农村基层民主自治生态环境的改善。自实行家庭联产承包责任制以来，农村“三级所有、队为基础”经济核算体系自然解体，村经济合作组织长期缺位，始终处于有名无实的状态。村级经济管理，缺少公开、民主、科学的机制和决策程序。虽然各地也推行民主理财制度，但实施效果普遍非常差。组建农村社区股份合作社后，合作社名正言顺地承担起了社区经济管理的职能。合作社通过股权和收益的分配，将全体村民与合作社形成紧密的利益联合体。切身的利益关系，使得全体成员对合作社经营状况的关心和参与程度，达到了从未有过的高度。更为重要的是，由全体成员参与制订、成员代表大会通过并生效的合作社章程，明晰了每位成员的资产权利，规定了每位成员的权利和义务，选举产生了成员代表大会、董事会、监事会等科学的组织构架，制定了一整套较为规范和民主的管理和收益分配决策制度。因此，农村社区股份合作社的推广与规范运作，必将大大推进农村基层民主自治生态环境的改善，加快我国政治文明前进的步伐。

   各地积极采取措施鼓励农村社区股份合作社发展

   《中国农民合作社》：据您了解，我国农村社区股份合作社的发展现状是怎么样的？

   包宗顺：农村社区股份合作社的出现是伴随着城镇化的推进而发展起来的，由于它的成立需要具备两方面的条件：必须有农村集体的可经营性资产以及必须能够进行分红，因而农村社区股份合作社存在比较集中的区域包括最早出现农村股份合作形式的广东省，以及后来的江苏、北京、天津、上海、浙江、山东等比较发达的东部城市郊区，另外还有中西部地区大城市的周边地区。由于其有防止集体资产进行平调的功能以及其他方面的存在价值，所以各个地区对于合作社的发展都抱有积极的态度。

   以江苏省为例，江苏省在制定《江苏省农民专业合作社条例》时创造性地将社区股份合作社作为专业合作社对待，并允许纳入工商登记予以法定化。自2002年以来，苏州吴中区等地就率先陆续进行了社区股份制改革的探索，并初见成效。2005年，江苏省开始出台了相关政策，加快了这一改革的进程。2010年8月10日，江苏省工商局出台《关于农村社区股份合作社登记的指导意见》，以进一步规范农村社区股份合作社登记工作，推进农村集体经济组织产权制度改革。在这份文件中，还给予农村社区股份合作社以定义：所谓农村社区股份合作社，是指将村级集体所有的经营性资产以股权的形式量化给每个村级集体组织成员，并遵循股份合作制原则，形成的民主管理、民主决策、独立核算、自主经营、风险共担的新型合作经济组织。我国其他地区也对农村社区股份合作社进行了定位，一般没有进行财政支持，但是会出台相关文件来鼓励农村进行集体产权股份合作制改革、规范农村社区股份合作社的发展，例如《农村社区股份合作社的集美试验》、《通州区农村社区股份合作社规范化管理实施办法（试行）的通知》等。

   农村社区股份合作社依然存在一些问题

   《中国农民合作社》：我国农村社区股份合作社发展过程中主要存在哪些问题？

   包宗顺：首先，农村社区股份合作社发展过程中遇到的主要阻力来自于乡村干部。乡村干部，甚至部分县区干部对农村社区股份合作社缺乏正确认识，归纳起来他们主要有五个方面的担忧：一是担忧成立合作社后农民会直接参与社区管理，从而削弱自己的权力；二是担心合作社的成立将影响干部自身的经济利益；三是担忧合作社的股权量化不均而扩大干群矛盾；四是担忧按股分红会削弱集体资产的积累，从而影响社区基础设施的投入、公共服务的提供以及其他公益事业的建设；五是担忧成立合作社后区县、镇街的财政预算外收入受影响。基于以上的担忧，不少基层干部对成立合作社持消极观望态度，有的甚至出现抵触情绪，影响合作社的推进力度。

   其次，合作社相对而言比较封闭，股权不能流动。农村社区股份合作社是以行政村为单位的，主要是解决村内农民的社会和经济问题，这种特性就决定了它很难超越自身的地域限制以及受到村级经济发展实际情况的约束。在运作过程中，农村社区股份合作社的股权不能流动，也不能继承，容易造成股权的凝固，同时也不能很好地解决因为人口变动导致股权重新分配的问题，这就大大限制了合作社的进一步发展。

   再者，缺乏完善的监督机制。目前在各地区，对农村社区股份合作社的监督主要来自监事会和合作社主管部门例如农业局等，而合作社负责正常运转的基本上都是村干部，与当地政府公务人员接触较多，同时缺乏合作社成员的直接监督，很容易出现共同腐败的情况。

   此外，农民村改居之后，实现了股份合作成立合作社，但是并没有找到合作制的有效实现形式，导致如何更好地实现作股量化没有明确方向。

   最后，有的合作社还设置了集体股以及干部股，大大影响了合作社的运行效率。

   多措并举才能保障农村社区股份合作社健康快速发展

   《中国农民合作社》：针对以上合作社在发展过程中出现的问题，您认为应该采取哪些措施？

   包宗顺：第一，注重干部教育，统一思想认识，减少发展阻力。各地政府部门必须加强对于农村社区股份合作制改革过程中成立合作社的意义进行宣传，特别是要加强各级干部的思想教育，使其达到统一认识，形成全社会广泛支持成立合作社的合力。

   第二，允许合作社股权进行流转、继承。通过设立社区股权流转市场的方式来增加股权的流动性，为农村社区股份合作社这类暂时不能上市的经济组织的股权交易创造条件，从而使合作社运营更加灵活。

   第三，因地制宜选择农村社区股份合作制的实现形式，积极探索，认真实践，不断创新。以江苏为例，目前苏南主要有三种类型：一是资产保护型。即在撤销行政村改建街道居委会过程中，为确保集体资产保值增值，防止村级资产被平调，维护失地农民权益，而采取的明晰村级集体资产所有权主体，明确原有村民对集体资产收益享有分配权的措施。待条件成熟再量化到个人；二是存量折股型。即将原村级集体存量经营性资产，按一定的标准折股量化到村民，村民按所得股份享有收益权；三是增量扩股型。即在量化集体存量资产的同时，吸纳村民现金入股，增加股本总额，实现扩大再生产，从而增加了村民的投资渠道和投资收益。各地具体采取何种改革实现形式，应充分发扬民主，尊重社区内绝大多数村民的意愿。

   第四，健全监督机制。明确各部门职能、分工，加强监事会的建设，使其独立于其他机构，从而充分发挥其监事职能。此外，当地政府对农村社区股份合作社不应直接管理，最好只是对其进行引导、支持，以便实现政社分开。再者，合作社也可以引入先进的企业管理机制，建立相应的管理制度以及科学、客观、合理的奖惩机制，并且按章严格执行，从而实现合作社内部自愿的优化配置，也可以考虑适时增加社会性监督的力度，从多方面完善合作社的监督机制。

   第五，不设置集体股与干部贡献股。设置集体股的收益，容易形成新的不清晰集体产权，随着时间的推移，将面临再次集体产权改革问题。合作社应尽可能不设集体股，保障村级行政运转正常开支和社区公益事业建设经费来源，可通过在年终收益分配中合理确定公积金和公益金提成比例的方法妥善解决。不设干部贡献股，更多地体现公平原则。村干部过去所作的贡献，已得到社会的承认，平时给予村干部较高的报酬便是对村干部贡献应得的补偿。成立合作社的主要目的就是要保护农民利益，促进农民增收，理应实行公平优先原则。

   农村社区股份合作社会向着联合社以及股权可转让方向发展

   《中国农民合作社》：您如何看待农村社区股份合作社的发展前景？

   包宗顺：目前主要有两个发展趋势：一是农村社区股份合作社间的联合发展趋势。会有越来越多的村级社区股份合作社以投资入股的方式成立跨社区的股份合作联合社。通过联合，社区股份合作联社具有更多的经营性集体资产，更多的投资机会，从而能够在更大范围、更多项目上进行更大规模的投资，获取规模投资效益。成立联合社一般都会是基层合作社有这个需求，然后由乡镇及以上主管部门统筹；二是社区股份合作社的进一步深化改革。如随着城镇化和人口的流动，股权固化不能流转的弊端逐渐显现，合作社股权的可继承、可转让、可流动成为当前和今后社区股份合作社进一步深化改革的热点。

   [包宗顺：现任江苏省社会科学院农村发展研究所所长、研究员、博导。江苏省政府参事，荣获“江苏省有突出贡献的中青年专家”称号。1998年入选江苏省跨世纪学科带头人（“ 333工程 ”）培养对象。研究方向为农村经济、中小企业 ]