农民专业合作社法律修订的几个问题
文/任大鹏
在农民专业合作社法是否修订以及如何修订的问题上，存在着不同认识。认为合作社法律应该尽快修订的理由主要是：第一， 认为原有的法律调整范围过窄。如没有涵盖联合社，没有涵盖资金互助合作社，没有涵盖土地股份合作社，也没有涵盖农村集体经济组织改造形成的社区性合作社。第二，认为合作社的内部管理不规范。尤其是少数成员控制合作社的现象比较突出，成员异质性的问题越来越明显。第三， 合作社规模过小，竞争能力不强。社均成员数量过少，注册资本额过低，通过合作社的组织模式提高农业竞争力的目标不能充分体现。第四，需要有更加明确的、稳定的、可操作的扶持政策。实践中扶持政策不到位的现象比较突出， 尤其是合作社从事农产品加工不能享有税收优惠，合作社人才短缺等制约了合作社的发展。第五， 需要明确合作社的业务主管部门和职责。如合作社的规范化建设等问题都需要有主管部门作为工作基础。
相反，认为现行法不需要修订的理由包括：第一，农村资金互助合作社应当适用其它法律； 土地股份合作社中以农民土地承包经营权出资，符合《农村土地承包法》的规定，且《农民专业合作社法》没有禁止。因而，这两类合作社的法律适用问题不需要通过修订法律解决。第二，针对合作社内部管理不规范的问题， 是法律实施问题而不是立法问题。第三，提升合作社竞争能力的问题，可以通过合作社之间的联合、合作，或者扩大合作领域来实现。第四，关于扶持政策，在现行法中已经有了比较明确的规定，扶持不到位的问题可以通过配套的法规规章来解决。第五，关于主管部门的问题，从现实看，包括联席会议在内的多部门协作支持合作社发展的格局已经初步形成。前述问题都可以通过完善配套制度、强化法律实施和加强业务指导解决。
法律是否应当修订，立足点在于合作社的发展现状对法律的需求，在于基于合作社的发展实践确定法律要实现的目标。法律的目标包括其价值目标和制度目标，合作社发展是否因为制度供给不充分而导致了价值目标和制度目标的偏离，是判断法律是否应当修订的出发点。
农民专业合作社法规定的立法宗旨，包括是支持引导农民合作社的发展，规范农民专业合作社的组织和行为，保护农民专业合作社及其成员的合法权益，促进农业和农村经济的发展。立法目的一是强调了组织或者成员行为的规范问题。二是要作为一个组织载体， 实现农村经济和社会发展的功能。概括起来，法律的价值目标在于， 通过合作社凝聚经济和社会发展中的弱势群体，以改善其竞争能力和在经济社会活动中的话语权，促进经济社会发展的实质公平。
据此，合作社的目标是经济发展目标和社会发展目标的交织。现行法规定的设立登记的制度和责任制度，财产制度，内部治理的制度，以及国家扶持的制度等，就是要实现上述目标。如，设立登记制度的目的是赋予合作社法人资格，并以低门槛、包容性， 促进弱势农民可以更多利用合作社；财产制度目的，在于区分成员与合作社之间的财产权利边界， 通过成员账户制度、惠顾返还为主的制度保护农民成员在合作社中的财产权利和经济利益；内部治理的目标是保护合作社中农民成员的话语权，保障农民在合作社发展过程中的主体地位；国家扶持制度的目标，是要为了促进和引导合作社的规范发展。
自法律实施以来，合作社总量快速增长，对农民的带动能力不断增强。通过工商登记制度，明确了合作社的法律地位；通过财产制度，有效保护了农民成员的财产利益，加入合作社的农民收入普遍高于其它农民；合作社的内部机构设置逐步得到了健全；合作社的社会认知程度得到不断的提高。总之，现行法规定的相关制度有助于实现立法的价值目标。
但从另一方面看，法律的价值目标的实现并不充分。一是表现为合作社规模过小，产品竞争能力过弱，不当的财税政策导致了合作社之间的竞争不公平等问题比较突出。二是登记环节中，登记泛化与登记限制这两个现象并存，合作社准入门槛的把握不统一。另外，登记成员与实有成员之间的差异过大，是小规模的生产者成员被边缘化的原因之一。三是成员与合作社之间的财产权属不清楚，尤其是国家财政补助的财产归属不明确。四是合作社内部风险共担的机制没有形成，惠顾返还的原则不能得到有效体现。五是从治理结构看，合作社中资本话语权大于交易的话语权，出资成员的话语权大于普通的生产者成员的话语权。六是市场对合作社的信用和交易安全保障的信赖机制并没有形成。基于这些问题，需要完善法律制度。
要完善法律制度，需要重点研究以下问题：
首先是其适用范围。一方面，现行法过于严格的同类农产品的限制，加大了合作社设立和运行的成本，限制了不同产业之间的横向合作，挤压了农民为主体举办的其它类型的合作社的发展。另一方面，缺乏联合社的规范，使得合作社之间的联合与合作存在法律障碍。另外，农民资金互助合作社，农民社会服务合作社等生产领域之外能不能适用该法，是法律修订需要重点研究的问题。
第二是门槛化问题。门槛化的问题的表现是在于合作社是不是要抬高设立门槛，合作社是不是应该自己去抬高成员加入的门槛。抬高门槛，比如会把弱小者淘汰出去，强势者去办合作社，会与合作社价值目标的背离越来越大。
第三是治理结构问题。首先应当强调合作社是一个自治组织，当前合作社中存在的大户控制问题、成员被代表的问题等，应该通过合作社自我规范来解决。
当前合作社发展的一个重要的变化是，从劳动合作越来越多的转向了要素合作。大户、公司在领办合作社时，从依赖农民的土地而吸收农民入社，转化成通过流转等方式获得土地而把小规模农民从合作社中剥离，或使出租、出让土地的农民在合作社中进一步被名义化。要素合作趋势逐步凸显，会导致合作社的治理权更加集中，这显然会对保护农民主体地位的立法价值构成损害。
第四是关于盈余分配制度。在农民专业合作社法中，规定了盈余60% 以上按惠顾额返还的原则，但有人说这个比例忽视了资本在合作社的作用，忽视了资本的贡献者其实是合作社经营风险的最终承担者的特性。是否修改该原则，要回归到我们的合作社价值目标上。如果要更多体现资本的话语权和资本利益，与合作社联合弱者的价值目标相悖。
第五是关于土地入股的问题。土地股份合作社，会涉及到一人一票和一股一票之间的冲突。土地转化成股份，合作社的成员必然要求股份在合作社中的话语权，而不再是基于其成员身份形成的话语权。即使同为股份，由于现行法并没有赋予家庭承包的土地经营权以充分的债务清偿能力，土地股与货币股之间也难以体现同股同权、同股同利的原则。
第六是关于资金互助合作社。从立法的角度看，需要明确资金互助合作社和合作社内部的资金互助是否存在本质性的、内在的差异。需要明确作为农村金融的表现形式的资金互助合作社是金融业态，还是合作形态，进而明确是应由合作社法调整，还是由金融法律调整。
第七是关于扶持政策。一般而言，扶持合作社就是扶持农民，扶持合作社就是扶持农业，但从现实看，扶持合作社本质上是扶持了龙头企业和大户。因此，需要研究扶持措施如何更好贴合法律所追求的价值目标。财政资金到底是用于标志性和示范性的合作社身上，还是保障所有的合作社都能够享受到公共财政的阳光普照，是确定财政扶持政策的原则性问题。就税收优惠而言，农产品加工环节缺少税收优惠政策，是制约合作社纵向一体化发展的很重要的因素。合作社的发展，需要更能体现合作社之间、合作社与其他市场主体之间更为公平和有效的财政支持和税收优惠。
（作者系中国农村合作经济管理学会常务理事）