陈进
内容提要： 本文系统地阐述了中外发展农民合作金融组织的历史及我国农村金融体制改革的现状，提出了发展农民合作金融组织是总结历史经验的必然选择，是适应农村经济特点建立多层次农村金融服务体系的客观需要，是解决农民贷款难和农村金融服务不足的迫切需求。作者从历史和现状的对比分析中，对影响我国农民合作金融组织发展制约因素和存在问题，进行了深入的思考和探讨，提出了加快发展的对策建议。
本文所探讨的农民合作金融组织，是指以农民为主体，以村庄社区为边界，以内部资金合作融通为主要内容、以社员为服务对象，农民自愿加入、民主管理、共担风险的一种专业合作经济组织。如农民资金合作社，农民资金互助社，农民扶贫储金会、农民担保合作社等。
一、从历史和我国金融体制改革现状看发展农民合作金融组织的必然性和迫切性
1、发展农民合作金融组织，是总结中外合作社发展历史经验的必然选择
国外的农民合作金融组织，几乎是与其它农民合作组织同时建立和产生，有些国家的农民合作金融组织建立还早于其它合作组织。例如印度，就是先有信用合作社，后有生产合作社。现以几个典型国家的农民合作金融组织发展情况来看我国发展农民合作金融组织的必然性。
德国勘称是农民合作金融组织的典范，早在1864年，德国第一家信贷合作社——莱夫艾森贷款协会就正式成立。为解决农户的资金困难，德国政府大力发展农民合作金融组织，开展信用合作，建立起全国的农民合作金融体系。德国农民合作金融组织通过向农户提供信用贷款，在很大程度上缓解了农民在农产品生产和销售过程中的资金短缺问题，促进了德国农业的发展。
日本的农民合作金融业务，由综合农协信用部负责，主要是处理会员的存款和贷款。农协会员在信用部开设账户，通过账户，汇入自己销售的农产品贷款，赊销农业生产资料。农协从会员账户中扣除购买生产资料的欠款，余款则为信用部的存款。日本农协运作的资金主要来源于会员存款。另外农协信用部还推广以村为单位的储蓄，以壮大发展农民合作金融业务。通过储蓄来充分利用销售农产品和购买农资等流动资金，通过资金运作发生盈利并返还给会员。
印度和中国同属发展中的大国，农业人口比重高，印度发展农民合作金融的经验更有借鉴意义。印度早在1904年，就由当时的殖民政府颁布了《信贷合作社法》。通过建立较大的合作社信贷机构，加强合作社在农业信贷中的基础地位，建立全国农业贷款基金、全国合作社发展基金、农业救济和保障基金，在资金上支持合作社的发展。印度的信贷合作社分为初级农贷社、县合作银行和邦合作银行三级。初级农贷社主要在农村服务于农民；最多时占印度农村合作社总数的60%。合作社信贷系统已是全世界最大网络，合作社为农业领域提供的贷款比商业银行还要多。
上述几个国家的情况表明，无论是发达国家，还是发展中国家，各国政府都高度重视农民合作金融组织的发展，注重农民合作金融的立法，加大扶持力度，有的国家还给予农民合作金融一定的补贴。
我国合作社事业的发展，已有100多年的历史。近代中国的合作社事业，是由华洋义赈总会创办的。该会提倡办合作社首先从信用社入手，逐步推广到其它合作社。因为农民急需资金，信用社也较容易经营，农民组织起来后，自然就可以兼营其它合作社了。1923年6月，在河北省香河县创办“香河县第一信用合作社”，成为中国第一个“莱夫艾森式无限责任信用社”。
从1927年后至1949年的20多年中，国民党政府官办的合作社有了较快的发展。到1947年6月，合作社已发展到16155个。1934年国民政府颁布了《中华民国合作社法》、《合作社法实施细则》，确定了合作社的法律地位。1935年9月，国民政府实业部正式设立合作司，各地方政府也相应设置合作社行政管理机构，从中央到地方，形成初中高三级合作教育体系。国民政府时期，特别强调发展合作金融，基层合作社中，一直以信用合作为主。
这里需要强调说明的是，目前我国台湾地区农村合作组织系统仍较健全。合作社的法律和实施细则不断完善，既有社区综合性合作社，也有各类专业合作社。台湾的农民合作金融组织也比较发达，主要是各级农会的信贷部。安徽农经学会1997年考察过的台中县东势镇农会信贷部就有相当大的规模，其可融通资金达到89亿新台币。
中国共产党领导的农民革命运动，从一开始就注意与互助合作相结合。毛泽东在1927年3月写的《湖南农民运动考察报告》中就把合作社看作是农民运动的14件大事之一。他指出：“合作社，特别是消费、贩卖、信用三种合作社，确实是农民所需要的”。早在1928年，苏维政府就成了“东固平民银行”和“东固平民借贷所”。陕甘宁边区在发展农民互助组织，手工业合作社同时，还在1943年3月正式成立了延安南区沟门信用合作社。到1944年12月，全边区信用社就发展到186个，资金增加到5亿元（边币）。
1953年12月16日通过的中共中央《关于发展农业生产合作社的决议》中指出：农业生产互助合作、农村供销合作、农村信用社合作是农村合作社的三种形式，这三种合作互相分工而又联系和互助促进，从而逐步把农村的经济活动与国家经济建设计划连接起来，逐步在生产合作基础上，改造小农经济。1954年2月，中国人民银行总行召开全国第一次农村信用合作社座谈会，掀起了信用合作高潮。1955年上半年，全国信用社发展到15万个，社员9500多万人，包括6500多万农民，约占全国农户的60%左右。全国90%的乡成立了信用社。据1955年一季度统计信用社拥有股金16389万元，吸收存款19732万元，共计拥有可融通资金36121万元。
100多年来中国合作事业发展的历史表明，无论在民国时期，还是在中国共产党领导下的建国前后，都高度重视合作事业的发展。特别把发展农民合作金融组织作为一项重要的事业来抓。
2、发展农民合作金融组织，是进一步完善农村金融体制现状的必然要求
一是从改革的历程看，包括农民合作金融组织在内金融体系尚未建成。从1996年《国务院关于农村金融体制改革的决定》颁布到现在，农村金融改革已走过了十多个年头。从1999年农民自己兴办的农村合作基金会被迫关闭、2003年开始的农村信用改革试点，到近几年多个中央1号文件强调建立农民合作金融组织，直到2007年，中国银监会才提出的建立农村三类小型金融组织的试点、2008年十七届三中全会提出的关于“建立现代农村金融制度”的要求，农村的金融体制改革一直未停止过。农村金融改革也只局限于正规金融机构的改革，农村金融供给与金融需求仍存在巨大差距，农民贷款难，农村缺少金融服务的现状仍未得到根本改变，农村资金外流和信贷资金不足已成为阻碍我国农村经济发展的主要矛盾。
二是从农村信用社改革的结果看，信用社已走上商业化金融的道路。从改革的内容看，2003年农村信用社改革的试点，主要是改革信用社的产权制度，强调按股份制和股份合作社方式进行，其法人治理结构特征已基本背离了合作金融的属性。2006年中央银行又进一步明确了绝大多数农村信用社要坚持商业化改革的道路，从而掀起了信用社办农村商业银行和农村合作银行的高潮。从改革的目标看，农村信用社的商业化运作与支持“三农”的目标相背离。致使农村信用社商业网点大量撤并，24万个村代办点、62万个自然村服务点被撤消，形成了农村基层网点空白，加剧了农民贷款难。
三是从银行监管部门批准组建的农村资金互助社来看，仍属于银行业金融机构，不是真正的农民合作金融组织。从性质上看，中国银监会印发的《农村资金互助社管理暂行办法》和试办章程中规定：“农村资金互助社是经银监部门批准，由县、乡（镇）或行政村农民和农村小企业入股组成，为社员提供存款、贷款、结算业务的社区互助社银行金融机构。”不是农民办的农村合作金融组织。从批办的过程看，门槛太高，手续复杂，而且有很多附加条件。从已批办的数量看，不足以解决农民贷款难。全国批办的资金互助社只有10多个，与全国2000多个县、3万多乡镇、68万多个村需求相比，实在是微不足道。
四是从农民自办信用合作社的旺盛需求看，农民资金合作社得到迅速发展。在农村信用社不得不放弃合作制而走上商业化改革道路的同时，农民资金合作社应运而生。广大农民面对无力与商业资本博弈的现实，在中央2004年1号文件“积极兴办多种所有制金融组织”的政策引导下，各地农民开始了创办资金互助合作社的大胆尝试。安徽省肥西小井庄农民资金合作社，明光市兴旺农民资金合作社就是在这种情况下产生的。在农村经济急需资金，金融部门又无法解决的情况下，凤阳县又开始了兴办农民合作金融组织的尝试。2008年6月，凤阳县委、县政府出台了《凤阳县农民资金互助合作社试点工作方案》，全面启动了生产和资金合作社的试点工作，到2010年上半年，共兴办资金合作社57家，社员股金1460万元，参加合作社农户1358家。
除凤阳、肥西等上述农民资金合作社形式外，国家扶持的农民资金互助社农民合作金融组织也发展迅速。2006年，国务院扶贫办、财政部下发了《关于开展建立贫困村发展互助资金试点工作的通知》，在安徽、四川等地开展扶贫资金互助社的试点，探索出一条利用扶贫资金与村民自治相结合的形式解决融资难的问题。安徽省国家级贫困县太湖县已实现了174个行政村资金互助社的全覆盖。互助资金扶持的生产项目共11类，受益人口人均增加纯收入200多元。
3、发展农民合作经济组织是适应农村经济特点,建立农村多层次金融服务体系的客观要求
从农村经济的特点看：一是农村金融需求群体庞大。我国有9亿农民，2.5亿户农户，面对这样庞大的金融需求主体，仅有官办的金融机构是远远不够的；二是农民对资金信贷需求的分散和需求数量的零星，加大了农村金融机构的信贷成本，影响正规金融机构从事对农户资金融通的积极性。三是农业生产的特点是季节性、生产周期长，受自然风险和市场风险双重影响。资金投入的回报率低，风险大。需要有适应上述特点农民合作金融组织才能适应。从农村金融发展的新需求看：随着农村商品经济的发展，各种非公经济增量迅速，多元化的经济结构对资金产生了多元化的需求。农业产业化龙头企业所需资金呈现大额化和长期化的需求。而大量农民工返乡创业则需要短期的、小额的农业贷款。在贫困地区，农民开展多种经营仍需要临时资金调剂。这就需要发展多层次的农村金融服务主体，而目前农村金融服务体系中，农民合作金融是短板，需要加快发展，才能跟上形势需要。
之所以强调当前要加快农民合作金融组织的迫切性就在于：
1、农民急盼有自己的合作金融组织解决资金需求不足和缺少服务的问题。据国家开发银行对农村金融的需求和供给测算，2009年农村金融约有8000亿元缺口，2010年将达到5.4万亿，2016年将达到7.6万亿元。据国务院参事室2008年对凤阳和肥西两县调查，农民贷款需求旺盛，农村供给渠道单一，农村资金外流严重，农民非正规贷款占主角。凤阳县养殖业2008年需贷款8700万元，通过财政贴息只能解决300多万元。全县小额贷款按要求应提供32亿元，而信用社2007年底贷款金额仅为11亿元。凤阳县2008年4月底贷存比计算共上存25.8亿元。肥西县山南镇2008年5月底农民有存款余额2.2亿元，贷款余额仅为8000万元。
2、农民贷款难和农村难贷款的主要原因是农村缺乏农民合作金融组织。农民贷款难的主要原因一是农村信用社贷款门槛高，要有存单作抵押，而且贷款数额仅为存单额的80%；二是贷款利率高，一年期贷年利率11.8%；三是贷款手续复杂，小额贷款必须有授信额度。农村难贷款的原因是农村金融机构网点不断上收和减少，农村信用社交地方管理后，又承担繁重的地方社会义务，仅一卡通代收费就有10多项，无力上门为农户服务。四大国有商业银行加大对县域信贷额控制，基层商业银行“抽血不供血”，80%的资金通过上存形式外流。缺乏真正适应农民需要和农村特点的农民合作金融组织。
3、加快发展以农民为主体的真正的合作金融组织已成为当务之急，是解决资金“非农化”的迫切需要。已办的农民金融合作社已显示了强大的生命力，受到了农民的欢迎。以安徽凤阳县为例，其强大的生命力和优越性主要体现在：一是解决了农民贷款难和信贷成本最小化的问题。二是培育了农村金融组织的优质客户。三是促进了金融部门改善服务，创新农村金融产品，改善运行机制。四是既解决了农村内部资金短缺，又有效遏制了农村资金外流。
二、当前影响农民合作金融组织发展的制约因素和主要问题
纵观中外农民合作金融组织发展历史和我国农村金融体制改革的的现状，在对比分析中，就可以看出影响我国农民合作金融组织发展的制约因素和存在的主要问题。在制约因素方面：
第一，在农民合作金融组织建设的指导思想上出了偏差。1、在合作经济组织兴办方式上和对合作组织作用的认识上发生了偏差。建国后，我们在农村合作社建设初期，采取尊重农民意愿，逐步引导发展的方式和同对采用建立生产合作、供销合作、信用合作三种合作相互配合的发展模式，其方针是基本正确的。但到了1955年夏季，批判在兴办合作社的右倾思想后，犯了急躁冒进的毛病，采取了自上而下下指标、分任务的方式，掀起急风暴雨式的合作化运动。后来又很快办起了高级社，进而又建立起人民公社一大二公的政企合一农村管理体制。这种单纯采用国家强制推动的方式，则完全是违背农民意愿的，也不符合合作制原则。这种体制下的供销社、信用社都是人民公社的职能部门和下属机构。与此同时，国家还实行粮食统购统销制度和农村户籍制度等制度，与人民公社体制相结合，成为农村管理体制的基石。在这个体制下，抽取农村大量资金和资源，支持国家工业化和城市化建设，把农民留在了农村，从而形成了后来的城乡分割的二元体制。2、在指导农村信用社改革的途径上出现了偏差。由于农村信用社不能适应改革后农村家庭承包制的要求，国家曾多次对农村信用进行改革，一直要求农村信用社恢复三性（群众性、民主性、灵活性），但农村信用社实际上已逐步变为国家的正式商业化金融机构。2003年，提出 “花钱买机制”办法，国家拿了1650多亿元资金消化信用社的不良贷款。结果到2007年底，农村信用社的不良贷款率仍高达21%，不良贷款余额高达6596亿元，不仅拿钱未解决不良资产，结果又出来了一个更大的包袱。3、在对待农民自办的合作金融组织、农村民间金融组织处理上出现了偏差。上世纪80年代初兴办的农村合作基金会，在增加农业投入，帮助农民发展商品生产，培育农民合作金融组织上，发挥了重要作用。对合作基金会加强管理和整顿是必要的，但关闭则是错误的。从而使农村合作基金会关闭成为国家归避东南亚金融风险的替罪羊。事实上农村金融风险主要来自正式金融机构，安徽省农村信用社2003年不良贷款率38.5%，资不抵债农村信用社1693家，资不抵债金额高达66.6亿元。而安徽省合作基金会关闭时，不良贷款仅有2%左右，还有经营盈利1702万元。
同时，由于农民在正规金融求贷无门，不得不依靠民间借贷，国家对于这些民间金融活动，缺乏引导和规范，有些地方，甚至作为非法金融组织，进行取缔。抑制了民间金融的发展。
第二，我们在农村金融改革制度上还存在不少缺陷。1、农村信用社改革制度上的缺陷。农村信用社原由人民银行托管，2003年改革后，交由地方政府管理。各地普遍建立省级信用社联合社，成为政府监管的政企合一模式。省联合社统管农村信用社的人、财、物，使基层信用社无法实行企业化经营，改革又多出了一个婆婆。同时，市一级又设立了省联社的办事处，更多了一层管理机构，加大了运作成本，降低了工作效率。经过改革后的农村信用社，具有合作制的外壳、集体企业运作方式、政府统一管理的特征，这种制度安排在现有企业管理理论中是找不到任何依据的。基层信用社主任、县联社主任仍由上级主管部门任命，与股东的权利与责任严重不对称。此外，对信用社的激励机制、监管机制、退市机制等在信用社改革的制度设计中，几乎没有提及，信用社的道德风险问题仍然没有得到解决。2、农村小额贷款公司在制度设计上的缺陷。小额贷款公司在制度设计上“只贷不存”，就迫使小额贷款公司必须从外部寻找源源不断的资金，才能使其生存下去。另外，小额贷款公司还缺乏制度上的统一协调。中国人民银行2005年在山西等五省进行商业性小额贷款公司试点；2006年12月，银监会又在四川等六省、区开展农村贷款公司试点，两种试点制度上各唱各的调，缺乏统一协调。3、农村资金互助社在制度设计上的缺陷。一是对农民主体强调不够。管理办法强调资金互助社由乡（镇）、行政村农民和农村小企业入股组成。但有相当程度上不是以农民为主体。二是在性质上把农村资金互助社定为社区互助性银行业金融机构，还不是农民办的合作金融组织。三是在申请成立、经理人员任职资格等方面市场准入门槛较高，不利于农民申请成立合作金融组织。
第三，在我国农村金融体制上，国家正规金融的垄断的局面一直没有打破。1、农村金融体制改革，多年来局限于正规金融机构改革，正规金融一直占据农村金融的主导地位。一是历次农村金融改革都围绕金融机构的调整来进行，包括中国农业银行的几起几落，中国农业发展银行的设立，农村合作基金会的取消等。而不是适应农村经济发展，建立农民自己的合作金融组织体系。二是农村正规金融组织仍是占据农村金融的主导地位。除国有政策性银行、商业银行外，主要是农村信用社一统天下，农村信用社占据农村贷款份额的80%以上，还没有形成多种农民合作金融组织参与竞争的局面。2、在金融政策设计上，一直对农民信用和农民合作金融组织的歧视。多年来，我国农村正规金融体系的信用基础是政府信用。农民要获得贷款，必须由政府或公务员出面担保，这实际上是对农民权益的不尊重，对农民的不信任。农村不良贷款的产生，主要是政府或农村基层组织的行政干预，大多责任都不在农民。对农民自己兴办的资金互助组织，一直采取歧视态度。对农村合作基金会，千方百计要把它关闭掉。对近年开放的由农民兴办的微型资金互助组织，也必须按银监会的要求进行严格的规范，否则，就不予承认。3、在农村金融监管上，一直对民间非正规金融的歧视。现代农村金融体系，应当是容纳正规金融与非正规金融，直接融资与间接融资等多种形式。只有这样，才能形成不同类型金融机构和多种融资形式相互竞争、相互补充和优胜劣态的局面。多年来，我国农村金融监管上，一直把民间金融和其它农村金融组织创新与“非法集资”等非法金融组织混为一谈。近年来农村金融市场准入有所放宽，特别是国务院“新36条”出台后，但对民间金融机构设立还没有一个清晰的政策框架和法律规范，还存在管理制度上的空白，从而也影响了我国现代农村金融体系的建立。
在存在问题方面：第一，农民合作金融组织建立和发展缺乏法律依据。农民合作金融组织是农村金融机构的一种重要形式，国际惯例都对这种合作形式予以法律承认，并以法律形式给予在税收减免、政策保护等方面的扶持。目前，我国还没有一部具体法律对合作金融组织的性质、地位进行明确和确认。因其法人地位不能确立，在市场运营中其合法权益就不能得到保证。我国之所以不能出台包括农民合作金融制度在内的完整的合作社法律体系，其主要原因是：一是国家在合作社立法指导思想上还存在顾虑。主要是担心合作社组织成为为农民向政府施加压力性质的集团，也就是成为政治压力集团。担心这些农民组织会代表农民利益与政府讨价还价。因而，国家在立法上只限定出台农民专业合作社法，而把社区合作组织放在一边。二是在农民专业合作社立法中，把农民合作金融组织排除在外。从2007年7月1日正式实施的《农民专业合作社法》的立法解释中，明确说明此法的调整范围，不包括农民专业合作金融组织，致使一些农民已经办起来的资金互助组织处于不被承认的尴尬境地。环顾全球合作社的发展历史和现状，信用合作社是各类合作社组织中规模最大、地位最重要、也是发展最迅猛的一种合作社。国家出台专业合作社法，却又不包括农民的资金合作，岂不是笑话。三是部门利益是制约中国合作社立法的主要制肘因素。政出多门、部门利益是影响合作社立法的重要因素。专业合作社之所以未包括金融合作，这是因为国家金融部门对金融合作社的垄断，专业合作社立法起草者怕“立法”黄了，只好先舍弃金融合作，因而这是迫不得已所采取的折衷办法。
第二，农民合作金融组织的建立和发展缺乏政策扶持，资金来源严重不足。我国大部分已经建立起来的农民合作金融组织尚处于萌芽阶段，规模小数量少，急需政府的政策扶持。一是对农民合作金融组织在利率管理、账户管理、结算管理以及工商登记、金融机构行号、机构类别和账号等政策都没有明确规定，农民合作金融组织开展业务还不完整。二是农民合作金融组织还没有享受国家支农服务的减税、免税政策。在开办和发展方面还没有国家财政补贴政策，中央银行也没有向农民资金互助组织批发支农再贷款的优惠政策。三是农民合作金融组织资金来源严重不足。农民合作金融组织的贷款业务，往往总体贷款需求大于社员存款总额。由于农民合作金融没有银行机构国家信用背景，社员不敢将大额款项存入资金合作社。同时，由于缺少国家银行机构的融资支持，资金合作社预期支付能力不确定，面临营运成本和支付风险的双重压力。
第三，农民合作金融组织的发展，缺乏自下而上的组织体系，培训教育体系和监管体系
一是缺乏组织指导体系。国外农民合作金融组织都由自下而上的层层参股、层层联合的合作金融组织体系，既有基层资金合作社，又有各级联合社、中心社和国家联合社总部和中央银行，日本等国还有中央金库，帮助基层健全制度，调剂资金和规避风险。二是缺乏教育培训体系。合作金融组织必须有训练有素的农民参与经营管理。我国台湾各主要大学都设有合作经济系，培训合作社人材，台湾中兴大学还常年开设合作社管理人员的在职培训。我国在合作社初期，在全国设立各级合作干校培训合作社干部。目前，这些学校都早已转产或关闭。安徽合作干校改为农经干部管理学院后，又并入省经济管理干部学院，完全城市化、工业化了。目前，唯一有合作社院系的就是刚刚成立的青岛农业大学合作学院，业务上受农业部合作司领导。三是缺乏监管体系，德国农民金融合作社系统，经国家批准授权，成立自上而下的11个审计中心，负责对农民合作金融组织的监管。由于我国农民合作金融组织尚在发展初期，各地在这方面的机构还没有设立或健全。
三、进一步加快我国农民合作金融组织发展的思考和对策
总结国内外农民合作金融组织发展的经验，分析我国农民合作金融组织现状，引发我们对加快我国农民合作组织的思考。即，第一：造成我国农民合作金融组织发展滞后的根本原因是由于城乡分割的二元体制引起的，必须进一步加快农村金融体制改革，创新农村金融主体，建立现代农村金融制度和市场体系。第二：发展农民合作金融组织必须遵循经济规律，既要适应农村市场发展经济的需要，发展多种所有制金融组织，又要加大国家对农民这个弱势群体兴办合作金融组织的扶持力度。第三：发展农民合作金融组织国家必须逐步放开农村金融市场，形成多元化市场竞争机制，才能打破国家正规金融的垄断局面。
有鉴于上述思考，对我国加快农民合作金融组织的发展，提出如下几点建议：
1、要进一步明确农村金融体制改革的指导思想和农民合作金融组织的目标定位，在建立现代农村金融体系的同时，要转变思路，把发展农民合作金融组织作为农村金融改革的着力点。（1）在农村金融机构改革上既要注重存量改革，又要注意增量改革，既要注重政府的引导，又要强调农民合作金融组织自下而上的发展。（2）农村合作金融改革的目标定位，应以“满足农村金融需求的程度”，作为评判得失成败的标准。（3）在农民合作金融组织建设路径上，要把各类农民资金合作组织包括农民担保合作社、扶贫资金合作社等统一到农民专业合作社法律规范内。在此基础上，要进一步发展农民社区综合性合作组织，充分发挥农村社会资源的作用，乃至成立农会组织，努力提高我国农民的组织化程度。
2、进一步优化法律制度环境，明确农民合作金融组织法律地位。一是要修订《农民专业合作社法》，将农民金融合作明确纳入农民专业合作社范畴，明确其法律地位，同样享受国家法律规定对其它农民专业合作社的各项优惠政策。二是完善中国银监会发布的《农民资金互助社管理暂行办法》，明确农村资金互助社的合作金融性质，放宽其市场准入条件，允许多种类型的农民资金互助等微型金融组织能纳入其范围，真正把农民资金合作社办成农民的合作金融组织，而不是银行业的金融机构。三是在总结各地农民合作金融组织实践经验的基础上，尽早出台《合作金融法》，以便使农民合作金融组织发展有法可依，保证其在统一完备的法律制度框架内进行，防止农民合作组织像农村信用社那样再度异化。
3、加大对农民资金互助组织的政策扶持力度，畅通其外部融资渠道。（1）针对农民合作金融组织开办费较高，运营经费不足问题，对它们的开办条件等不要提过高的要求，实行政策优惠，降低注册资金和工商登记费用。（2）农民合作金融组织取得法人资格后，财政应加大对其资本金补贴等方面的扶持。也可将贫困地区的扶贫资金注入农民资金合作社，作为资本金滚动发展和使用。（3）农民合作金融组织向农民及中小企业贷款，具有典型的政策金融属性，应对其营业税等税收实行减、免、缓等税收政策。（4）农民合作金融组织正常运行后，国家应像允许其农村信用社、商业银行等金融机构一样，代办一些政府业务。如代理退耕还林、粮食直补、农村低保款等业务。政府在兴修水利、平整土地、农业基础设施、调整农业产业结构等资金扶持项目，交由农民资金合作社办理。（5）要发挥中央银行货币政策引导扶持作用，由中央银行向农民资金合作社批发支农再贷款，可按资金合作社净资本的5—6倍进行授信。农业发展银行要扩大支农领域，增设农民资金合作社贷款科目，可以委托农民资金合作社向农户发放政策性贷款。坚持信用原则，建立商业银行向农民资金合作社批发贷款办法，形成商业银行向农民资金合作社批发经营与农民资金合作社向农民零售服务的资金供应体制。要多渠道、多形式扩大农民资金合作社的资金来源，可以开展资金合作社之间的联合和合作，也可以相互担保方式壮大其资金实力。（6）优化农民合作金融组织的制度环境。对农民资金合作社实行差别存款利率，其利率水平由其自主确定。允许资金合作社拓宽业务范围，如开展信托业务，吸收城市资金回流农村。放宽农村社区信用担保组织准入，给予农民资金合作社担保法律地位，推进农村政策性保险与农民资金合作社相结合。
4、要积极鼓励农民专业合作社开展信用合作。去年，银监会与农业部已发出通知，允许有条件的农民专业合作社发展信用合作，各地要进一步放宽农民专业合作社办信用合作的条件，可以设立专业合作社信贷部，也可以采取凤阳县生产合作+资金合作的1+1模式，这种模式既有利于生产发展，又解决农民融资难问题，还避免出现金融风险。建议农业部协调相关部门尽快出台农业专业合作社开展信用合作具体办法，解决好开展信用合作的登记与日常指导问题。
5、建立健全农民合作金融的组织体系，国家指导体系、教育培训体系，以推动农民合作金融组织稳定发展。（1）要建立农民资金合作社的组织体系，为合作社的发展提供组织保障。要在发展基层农民资金合作社基础上，自下而上采取参股形式建立县联社、中心联社、省联社和中央联合总部等，以增强其筹集调度资金，加强审计和监管的能力。（2）要健全国家对农民资金合作社的指导服务体系。要像我国台湾地区一样，建立农业行政部门，科研院所、高等学校老师具体联系指导一个合作社的办法。政府行政部门要设立合作社指导员，负责对合作社指导和联系，帮助其解决运行中需要解决的问题。（3）要加快建立农民合作金融组织的教育培训体系。要建立初、中、高级合作社教育培训体系，大量培养合作社金融人才。要对在职的合作社干部进行定期轮训，以提高他们的经营管理能力，不断更新知识。要在大中专院校建立合作经济专业，原有的合作干校、农校要恢复其建制，承担培训任务。
6、要搞好对农民合作金融组织的组织引导，规范管理，防范风险和避免行政干预。一是农村合作经济主管部门要指导农民合作金融组织完善其法人治理结构，建立风险防范机制，健全各项规章制度，严格规范内部管理，努力贯彻合作制原则，始终坚持社员民主管理，维护社员的合法权益。二是要加强对农民资金合作社的监管，要建立正常的稽核审计制度，根据其资金投入情况，资本金充足情况，采取差别监管措施，严防资金合作社的经营风险和道德风险。三是防止基层政府和行政村组织对资金合作社的经营活动进行行政干预。农民资金合作社是农民自己的组织，其经营管理活动应当是独立自主进行运作的。基层政府和组织不应当干预它的人员安排和内部借贷行为，更不能把农民资金合作社变为行政领导人的“小金库”，变为按行政领导意志发放人情贷。要吸收合作基金会因行政干预造成资金无法回收的教训，严格按资金投放制度办事。
“沉舟侧畔千帆过，病树前头万木春。”发展农民合作金融组织既是世界各国的历史经验，也是市场经济的客观要求，更是农民增收的迫切需要。可以相信，随着我国统筹城乡发展大潮的到来，经历曲折磨难的农民合作金融组织的发展一定会出现千帆竞发，百舸争流的喜人局面。
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