坚持农业农村优先发展 全面推进乡村振兴

从十九大提出乡村振兴战略，制定乡村振兴2050年前时间线路，提出乡村产业、人才、文化、生态和组织五大振兴内容以来，乡村振兴制度框架和政策体系已基本建成，现代农业建设取得了重大进展，新时代脱贫攻坚目标任务如期完成，农村人居环境得到了明显改善，乡村振兴战略正在扎实推进。2021年3月，十四五规划纲要又对乡村振兴进行了全面的规划部署，提出了坚持农业农村优先发展，全面推进乡村振兴的总体要求，以推进2035年乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现。

一、提高农业质量效益和竞争力

十四五规划指出，坚持农业农村优先发展是乡村振兴的关键，其中，增强农业综合生产能力、深化农业结构调整、丰富乡村经济业态是提高农业质量效益和竞争力的三大关键步骤。粮食安全问题仍然是十四五期间的首要问题，仍需严守18亿亩耕地红线，遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”。正如水稻院士陈温福所说，中国粮食安全需解决“最先一公里”和“最后一公里”问题。最先一公里问题的核心就在于基础设施建设和农机农技服务，解决这一问题的关键在于实现高标准农田与现代农业生产和经营方式相适应。从建设规模上来看，国家在十四五期间，要推进10.75亿亩集中连片高标准农田建设，真正建设成“田成方、土成型、渠道成网、旱能灌、涝能排、无污染、产量高”的高标准农田。从经营方式上来看，集中连片高标准农田建成后，需配合现代化的农资农机农技服务，来满足现在的农业订单化需求，提升农业精细化管理以及农作物产量和品质的提升。可见十四五期间，要增强农业综合生产能力，需聚焦三个方面：一是高标准农田的建设及运营；二是以科技创新为核心的农业机械、育种、病虫害防治等技术攻关；三是构建农资供应服务与农机农技管理服务为核心的社会化服务体系。

深化农业结构调整的核心在于三个方面：产业优化布局、提升农产品生态价值以及品牌创建。首先充分发挥区域自然地理以及资源优势，宜粮则粮、宜林则林、宜果则果、宜牧则牧、宜渔则渔、宜草则草，将产业发展与区域资源的刚性约束相匹配，在此基础上构建粮草兼顾、农牧结合、循环发展的立体循环农业产业结构。其次通过生物菌肥、农膜回收利用、秸秆及畜禽粪便资源化利用等技术手段和水系、绿化等工程手段，提高农产品生态附加值。最后在产业优化布局和产品价值提升的基础上，逐步提升农产品的质量安全标准、管理规范和操作规程，建立统一的质量可追溯系统和品牌化的市场运营体系，实现小麦、玉米、普通农林经济作物等大宗农产品在公共需求市场及特色经济产品在个性化需求市场的产业升级。

丰富乡村经济业态的核心在于实现乡村一二三产融合。所谓三产融合，在温铁军教授看来是两山理论之下生产力要素的结构性扩展，对于乡村这一层面而言，往往是以“资源变股权、资金变股金、农民变股民”（三变改革）来重构新型集体经济，行使对空间生态资源开发的权限，以此来推动三产融合。从具体操作层面上，在第一产业中，围绕基础设施建设、农业社会化服务和土地托管方式，促进农业适度规模化生产；在第二产业中对商品化程度较高的农产品以加工为重点，增加农产品附加值，实现一产二产化；在第三产业中，围绕城乡商品流通、产业业态创新，以数字化的电子商务和生态化的特色产业，实现二产三产化。通过打造现代化的双向流通与创新生态产业体系，让生产与消费高效对接，让三产加速融合，让农村和城市通畅地融合发展。最终实现资源到资产再到资本的转变，使社会主义农民变成财富的主人。

二、乡村现代化建设

十四五规划指出，要把乡村建设摆在社会主义现代化建设的重要位置，而实施乡建行动要以规划为引领，以提升乡村基础设施、公共服务水平和改善农村人居环境为抓手，来实现美丽宜居乡村建设。乡村建设没有固定的模式，十四五规划指出的乡村建设规划实际上存在“两不违背”原则：一是不能与乡村自身特点相违背。规划需充分考虑乡村区位特点，必须对乡村资源进行摸底和价值排序，找到最具竞争力和差异化的资源，集中力量，围绕其进行功能和业态的布局规划，实现一村一韵；二是不能与农民意愿相违背。乡村振兴致力于解决三农问题，乡建规划需以农民需求为导向，充分尊重农民意愿，以科学的规划来引领乡村建设行动实施。

提升乡村基础设施的核心在于坚持城乡统筹推进。按照十四五规划要求，提升乡村基础设施一方面需要统筹推进城乡水务、供暖、供电等基础设施的一体化规划、建设和管护，打造城乡融合发展的基础。另一方面需统筹农村交通运输、农田水利、农村饮水、乡村物流、宽带网络等传统基础设施和数字化、信息化、智能化、新能源等新型基础设施的规划建设，加快推动基础设施提挡升级，逐渐形成布局合理、城乡互通的基础设施体系。提升公共服务水平的核心在于增强公共服务在城市和乡村之间的同步性。十四五时期，应切实解决与农村居民利益直接相关的问题，推进城乡基本公共服务标准统一、制度并轨，通过提高财政对乡村公共服务的保障水平，重点加大对落后地区公共服务的投入力度；提高乡村公共服务的有效供给，促进区域基本公共服务质量水平有效衔接，同时也能达到留住人才，吸引人才的目的。

改善人居环境十四五期间主要聚焦污水、生活垃圾、厕所改造和乡村绿化方面。美丽乡村有关于“村容整洁”的要求，乡村振兴有“生态宜居”的要求。十四五期间国家由此四个方面为切入点来改善人居环境，在污水和生活垃圾层面，可通过固液分离、厌氧发酵产沼气、好氧发酵堆肥等技术手段研发生物质能源和生物有机肥，进而实现农业土壤改良，实现水土联治和垃圾资源化利用；另一方面可通过水系连通、分布式污水处理厂的建设等工程手段实现污水的分而治之。在厕所改造层面，大力推广生态厕所改造，以污水的源头减排来实现农村人居环境的全面提升。在乡村绿化层面可按照《乡村绿化美化行动方案》部署，通过保护乡村自然生态、增加乡村生态绿量、提升乡村绿化质量、发展绿色生态农业等方式推进农村人居环境整治。

三、农村要素市场建设

十四五规划指出，要促进要素更多向乡村流动，增强农业农村发展活力，主要包括深化农业农村改革和加强农业农村发展要素保障两个方面。农业农村改革主要涉及到农业最基础的生产资料、农民最基本的保障——土地要素问题。当前在乡村土地三权分置的制度条件下，要从拓展资源领域及创新要素制度供给方式着手，构建乡村统一土地要素市场。就目前而言，土地经营权分散在农户手中难以实现其价值挖掘，可基于总书记在浙江瑞安提出的“三位一体”乡村新型合作关系框架内，会同当地的村集体发起成立村社一体化的新型集体经济组织，作为土地资源的经营主体来化解交易成本问题，以构建整体要素市场。另外需盘活农村宅基地资源，积极探索宅基地转化为集体经营性土地入市制度。

加强农业农村发展要素保障主要包括资金保障、政策保障、用地保障、金融保障、人才保障几个方面。在资金方面，从中央财政转移支付、土地出让收益和地方债券完善农业农村建设投入保障制度。在政策方面，主要以粮食产量、商品量等为依据，对粮食主产区给予补偿；按照增加总量、优化存量、提高效能的原则，强化高质量绿色发展导向，加快构建新型农业补贴政策体系；按照更好发挥市场机制作用取向，完善稻谷和小麦等大宗农产品最低收购价政策。在用地方面，从完善农村土地“三权分置”办法、完善农业设施用地管理政策、优化城乡建设用地布局等方面完善农村用地保障机制。在金融方面，供给严重不足是今天农村金融市场的主要问题。温铁军教授认为农户广泛参与的合作金融才是解决农村金融制度的主要方式，农民自主合作金融是要自觉利用熟人社会和半熟人社会的内生信息对称机制，能够破解农民信息不对称、逆向选择与道德风险及抵押品缺失的核心问题。在人才方面，可按照国务院办公厅《关于加快推进乡村人才振兴的意见》要求，构建乡村人才振兴制度框架和政策体系，还可通过产业振兴方式吸引人才、留住人才。

四、脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接

十四五规划指出，要实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，主要包括巩固和提升两个关键词。习总书记说脱贫摘帽不是终点，而是新生活、新奋斗的起点。2020年脱贫攻坚取得胜利后，要全面推进乡村振兴，这是“三农”工作重心的历史性转移。在打赢脱贫攻坚战之后，接续推进脱贫地区发展仍是未来较长一段时期的重要任务，同时也要求我们不断巩固和拓展脱贫攻坚成果，并在此基础上接续推进全面脱贫与乡村振兴有效衔接，做好减贫工作，持续激发欠发达地区和农村低收入人口发展的内生动力。具体实施层面上，一方面牢牢把握中央1号文件提出的5年过渡期，不断巩固和拓展脱贫攻坚取得的成果，严格落实“摘帽不摘责任、摘帽不摘政策、摘帽不摘帮扶、摘帽不摘监管”要求；一方面需做好制度保障，加快建立防止返贫监测和帮扶机制，加强对脱贫不稳定户、边缘易致贫户、收入骤减或支出骤增户的监测，提前采取措施给予有效帮扶；一方面要在激发内生动力上下功夫，特别是要推动扶贫产业向特色产业转变，以产业的持续壮大，增加当地的经济实力和活力，提供更多更稳定就业；最后需注意重点帮扶、协作支援、社会力量帮扶等机制的协同。

以县域为试点在本省范围内逐步推进乡村振兴工作，结合十四五规划纲要要求，可重点关注以下层面：

（1）在组织层面，在总书记三农思想引领下，以将要成立的县乡村振兴农业农村平台公司为运作主体，推动“三位一体”综合合作与村社集体经济发展相融合，发展成为乡村村集体“三位一体”联合社体系，以解决农民信息不对称问题，使得农民可以作为市场主体入市。

（2）在提高农业质量效益和竞争力方面，引入龙头企业，可在高标准农田等农业农村部门及乡村振兴局扶持项目上实现资金统筹配置，推进高标准农田的建设与运营；加强科技农业、功能农业投入，以科技创新投入为核心，以菌肥厂建设为依托进行土壤生态修复与涵养；在产业方面，以村集体股份公司为主体，通过土地托管、统购统销、农业社会化服务、食品加工、文旅康养等方式，促进三产融合，打造现代化农业示范园区。

（3）在基础设施方面，基于县域城镇和乡村集居区住房、水、气、路等城乡基础设施一体化建设和集体经营性土地交易等巨大机会，以及乡村污水处理、河流治理、新能源等领域的巨大投资机遇，以市场化运作手段，参与投资或运营，获取新增受益。此外，可通过盘活县域固定资产，实现市场化融资。

（4）在金融保障方面，创新融资模式，践行绿色发展理念，通过成立地方乡村振兴银行（资本、资源两条线）及其他商业银行共同助力乡村振兴战略实施。

切忌一下问题出现：

1）      耕地的非农化非粮化。（粮食安全的国家战略，红线不能踩）

2）      美丽乡村的同质化。（同质化实际是分化资源、造成最大浪费）

3）      无产业发展，掠夺资源式开发，最终一地鸡毛。

4）      只顾政治任务不顾经济发展责任式浮肿式乡村振兴。

附件1：乡村振兴相关政策汇总