海洪 | 尴尬的村委会：值得警惕和深思的基层关系 （一）


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［导读］

随着农村地区的改革展开，农村中的问题和矛盾也越发激烈，面对这些问题，作为农村自治组织的村委会却显得“不太中用”。本文是一篇调研随笔，作者在2015-2017年间，针对农村基层治理进行了社会调研。作者指出，现实中作为自治组织的村委会处境尴尬，不仅无法代表村民行使权力，也没有能力代表村民意见，还没有时间从事自治事务，这一现象值得警惕和深思。




整理这篇文稿的时候我想起一句老话，“当官不为民做主，不如回家卖红薯”。

这句话在电影《我不是潘金莲》里也有出现，当时败了官司的李雪莲去找法院院长“告状”，夜里雨下的厉害，碰巧现任院长跟刚退休的老院长在文雅之地吃完饭，老院长准备上车走了，一直躲在旁边的李雪莲穿着蓑衣冲了出来。现任院长让手下人把李雪莲截在一旁，自己光招呼老院长，老院长想问明是什么事，但还是被现任院长推上了车，桑塔纳往前开去，老院长还不忘探出头来告诫现任院长：当官不为民做主，不如回家卖红薯。
一句通俗易懂又幽默风趣的话，把电影院里的观众都逗笑了。

村委会没有公共决策权



回到农村最底层，也从这个说起。村干部兼具是“官”而又不是“官”的双重属性，那村干部能不能为村民“做主”呢？
我的答案是，不能。但这次不是因为他们是不是“官”的问题，而是因为它根本就不是一个“真”的村委会。
村委会，全称是村民委员会，是农村村民自治的组织，而所谓“自治”即是通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的方式进行自我管理、自我教育、自我服务，简单来说就是村民通过直接选举选出一批人来处理村庄公共事务的一个组织。
一个“真”的村委会必须是掌握着村庄公共权力，并且对外能够代表村庄老百姓的村委会。但很遗憾，在现实中这两个条件大部分村委会都不够格，所以我说村民选的是一个“假”的村委会。
村委会其实是没有权力的，或者说是没有实权的。除了村委会之外，农村还有一个组织，叫做村党支部，村委会的“头”叫做村委会主任，而村党支部的“头”叫做村书记。我们经常把村书记也看作是村委会的成员，有些地方还干脆就把村书记叫做村委会书记，其实这是将两个组织混淆了。
村党支部是中国共产党在农村的最基层的组织，村书记是在乡镇党委的领导下推选产生的，对乡镇党委负责；村委会是村民自治组织，村主任是由村民直接民主选举产生的，对村民负责。也就是说，村党支部向“上面”负责，但是村委会代表“下面”的意见，问题也就出在这。
在1988年出台的《村组法》当中规定，村党支部在农村中起的是领导核心的作用。很多人一看，“领导核心”的地位是没有争议的，但到底是领导什么？又是什么的核心？这是一个模糊的概念。所以在此之间村党支部跟村委会之间产生了矛盾，简单来说就是村书记和村主任争权。
村书记说，我是“上面”认可的，是领导核心，我应该掌握村庄的公共权力，村里的事我说了算。村主任不服了，我是“下面”村民一人一票选出来的，受老百姓认可的，我才应该是掌权的。在一些村庄，书记和主任争执不下时甚至有大打出手的情况，而尽管他们各执一词，但问题的关键是他们两者的说法，都是有法律依据的，公说公有理婆说婆有理，书记说的有道理，主任说的也没错。

后来国家发现这样下去不行，2010年修订《村组法》的时候，就增加了村党支部“领导和支持村委会行使职权”的内容。这又有意思了，表面上看这个意思是村党支部要领导村委会，但是仔细一看，“领导和支持”，“领导”的意思自然就是村党支部要掌权，“支持”的意思是保证村委会行使职权，掌权的是村党支部，同时用权的却是村委会，这怎么可能？
上有政策下有对策，这在现实中却变成了可能，就是由村党支部来发号施令，村委会来具体执行。用村民的话来说：“村书记不放权的话，村主任的权力是相当有限的。”于是乎，村委会就变成了给村书记打杂的“帮工”，村委会没有了决策的权力，万事由村书记做主，村民也就当然没有了参加民主决策的必要。
村民发现，归根结底，即使自己参加选举，并且保证选举公正，选出了一个能够代表村民的组织，但这个组织最终还是一个没有权力的组织，是一个“假”的村委会，是村书记的“帮工”。
与此同时还有一个更为关键的问题，问责。权力重心在村党支部手中，村庄事务由村书记决策，但是以村主任为代表的的村委会却是法律上村庄的负责人，一旦决策出问题，丧失了决策权力的村委会，还得为决策的后果承担责任。就像一位村主任说的“上面乡镇有什么指示都是跟村书记说，村书记不说的话，村主任什么都不知道，这个村主任就等于是虚设的，而且出了什么事，还得由村主任兜着。”
这是村庄的公共权力方面，村委会丧失了公共权力中最重要的一环——决策，即使想为民做主，也是心有余而力不足。

村委会没办法代表村民



村委会的另外一项职能——代表村民与外界交流、合作。如果把掌握公共权力管理村庄内部事务作为称作是“对内”职能的话，那么代表村民与外界交流、合作就是一项“对外”职能了。
村委会这项“对外”职能，一是跟政府打交道，把村民的意见反映上去，或者说是根据在日常工作中了解到的情况，把村庄的需求反映给政府，比如村庄申请建桥要政府拨款，村庄申请建设新农村的项目资金；二是村委会作为村庄的负责人，跟外来公司、机构或者其他组织进行协商谈判，常见的就是外来公司在当地开办厂房中涉及的土地流转收费等问题。
但是在现实中这项职能却变了味道，或者说被变相地利用了。
因为法律还规定村委会必须协助乡镇政府开展行政工作，这是一项义务。也就是说，例如对于政府的招商引资，公司入驻某个村庄需要占用村庄集体土地的问题，原本是要召开村民大会进行集体表决，然后由村委会按照村集体的意愿代表村民签署协议，但现实是，不管村委会愿意不愿意，如果乡镇政府想要它愿意，村委会也只能照办。这项规定使乡镇政府对村委会“指手画脚”成为了貌似正当的行为。


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